9 gennaio 2018

I MILANESI E L’OMBELICO URBANO

Il governo del territorio: evoluzione o involuzione nel 2018

A Milano nel 2017 si è parlato molto di urbanistica, su questioni che continueranno ad essere oggetto di attenzione anche nel 2018: scali ferroviari, riapertura dei Navigli, trasferimento di Città Studi nelle aree Expo, cantieri MM4, piano delle periferie, revisione del PGT, ecc. Molto meno si parla delle questioni territoriali di area vasta inerenti i comuni di corona al capoluogo, le altre province e la Lombardia in generale. Questioni che sono tuttavia fondamentali per il funzionamento del sistema metropolitano (che è cosa diversa dalla Città metropolitana), di cui Milano è forza trainante, ma del quale Milano non può fare a meno se vuole recitare un ruolo significativo nel contesto internazionale. Temi che quindi dovrebbe appassionare il Milanese che vive all’interno della circolare 90/91 così come lo appassionano i temi sopra elencati (1).

Nel corso del 2017 le questioni fondamentali di area vasta sono rimaste congelate in attesa dei due importanti eventi elettorali, nazionale e regionale, che ci attendono a marzo. A livello nazionale il risultato del Referendum del 4 dicembre 2016 avrebbe richiesto, e richiede ancora, una revisione corposa della Legge Delrio, che tuttavia non è stata mai avviata, se si fa eccezione per il debole disegno di legge presentato a marzo e quasi subito accantonato.

Probabilmente la maggioranza uscente pensa di riproporre la questione delle province all’interno di una nuova Riforma Costituzionale subito dopo le elezioni. Più probabile, se non ci sarà una maggioranza, dovere attendere il successivo turno elettorale. Lo stallo decisionale sull’assetto del livello intermedio di governo continuerebbe per tutto il 2018, prolungandone gli effetti negativi: province, e neonata Città metropolitana, molto deboli nel garantire servizi essenziali come la gestione della rete stradale o della rete scolastica superiore, o nel coordinare e indirizzare i comuni sui principali aspetti di governo del territorio (infrastrutture, grandi insediamenti commerciali e logistica, difesa del suolo, tutela del paesaggio, contenimento e uso razionale del suolo e altre risorse scarse e non rinnovabili, contenimento delle emissioni inquinanti, ecc., ecc.).

Lo stallo finirebbe inoltre per accentuare ulteriormente lo squilibrio tra comune capoluogo, in posizione dominante, e gli altri comuni della Città metropolitana, originato dalla stessa Legge Delrio. Uno squilibrio che, ribadendo quanto detto sopra, dovrebbe preoccupare, e non rallegrare, chi vive nel capoluogo (2).

Rimanendo sempre a livello nazionale, la Legge Finanziaria dello scorso anno ha finalmente reintrodotto i vincoli di destinazione per i proventi degli oneri di urbanizzazione, che dal 2001 i comuni potevano utilizzare in libertà su quasi ogni tipo di voce di bilancio, anche per le spese correnti, come per esempio gli stipendi del personale. Si era così da allora attivato un meccanismo perverso che ha costretto molti comuni, volenti o nolenti, a gonfiare all’inverosimile le previsioni insediative dei piani comunali per fare quadrare i bilanci degli enti.

Conseguentemente si sono ulteriormente aggravati il consumo uso irrazionale del suolo, la rendita fondiaria e tutte le pesanti criticità a questi collegate (3). L’entrata in vigore delle nuove disposizioni è fissata per l’1 gennaio 2018. Se non emergeranno nei prossimi giorni sorprese dalle pieghe nascoste della Nuova Finanziaria (non sembrerebbe ad una prima lettura) sarà interessante monitorare durante il 2018 gli effetti di queste nuove disposizioni sulla pianificazione e sui bilanci dei comuni.

Passiamo ad analizzare il livello regionale. A fine 2014 la Regione Lombardia con la LR 31/2014 sul contenimento del consumo di suolo si è infilata in un pericoloso vicolo cieco (3). Nei primi 30 mesi, periodo di moratoria fissato dalla legge, l’urbanistica comunale è stata frenata, quasi fermata, non potendo i comuni inserire nei piani previsioni insediative che comportassero nuovo consumo di suolo agricolo. Il crescente nervosismo di gran parte dei sindaci per queste limitazioni ha indotto la Regione a maggio scorso a modificare la legge per restituire ai comuni la piena operatività nei piani urbanistici, nonostante il PTR (piano territoriale regionale) contenente i criteri per contenere il consumo di suolo non fosse ancora stato approvato, e non lo è ancora oggi.

Il percorso previsto dalla legge, razionale e virtuoso almeno in apparenza grazie ad un’abile strategia comunicativa, si rivela da subito troppo farraginoso e complesso e si inceppa al primo passaggio. Occorrono il triplo dei 12 mesi previsti dalla legge per portare in approvazione in Consiglio Regionale la variante del PTR attuativa dei contenuti della norma. Inoltre lungo il percorso le disposizioni del piano vengono depotenziate fino a essere ridotte a meri suggerimenti, contando per la loro applicazione sulla buona volontà di province e comuni.

La Regione adotta la variante del PTR a maggio, in contemporanea alla modifica della legge dove, fiduciosa di potere concludere il percorso di approvazione entro l’autunno, consente ai comuni nel periodo tra adozione e approvazione del PTR di ripartire con i piani urbanistici e di autocertificare il rispetto dei criteri del nuovo piano regionale.

In questi primi giorni del 2018 siamo in chiusura del mandato amministrativo. Sapremo presto se il PTR sarà in extremis approvato. Probabilmente no, ma non si sa mai: nel passato la LR 12/2005 sul governo del territorio fu approvata a sorpresa a poche ore, per non dire minuti, dalla scadenza formale del mandato.

PTR depotenziato e modifica di maggio alla LR 31/2014 hanno creato una situazione contorta, tanto da rendere difficile capire se sia preferibile che il PTR venga approvato, oppure no (4).

Se sarà approvato le sue generiche disposizioni dovranno essere dettagliate e rese più incisive nei piani delle province, ma sarebbe strano vedere gli amministratori comunali che sono negli organi delle province correre a sviluppare le varianti dei piani territoriali provinciali per approvare disposizioni stringenti di controllo della pianificazione comunale. Bisognerebbe capire se si potrà nel frattempo continuare ad usare le disposizioni presenti nei piani provinciali oggi vigenti.

Se non sarà approvato rimane la speranza, almeno sulla carta, che la nuova Amministrazione regionale, indipendentemente da chi vincerà, possa rapidamente intervenire con una norma tampone per poi con calma rivedere in meglio la variante del PTR.

Se tuttavia non arriverà neppure la norma tampone i comuni potranno, per un periodo che potrebbe essere molto lungo, prendere le loro decisioni sulla base delle regole transitorie, e autocertificate, introdotte a maggio scorso. Tra queste, per fare un esempio, l’attivazione del BES, acronimo per bilancio ecologico del suolo. Si tratta di un meccanismo non facile da spiegare, che nella sostanza consente ai comuni di inserire nel piano urbanistico nuove previsioni insediative, ma solo a seguito della contemporanea cancellazione in altra parte del territorio di una previsione non attuata del piano vigente di almeno pari superficie. Un regalo per i fortunati proprietari di aree con previsioni insediative nei piani comunali oggi vigenti. Una difficoltà grossa in più per i sindaci che intendono diminuire il consumo di suolo riportando ad agricolo le aree con previsioni non attuate. I proprietari potranno chiedere di trasferire la loro previsione edificatoria verso una zona più appetibile, anche modificandone la destinazione d’uso, rimettendo in gioco aree oggi ferme perché collocate in zone di scarso o nullo valore immobiliare. O potranno vendere ad altri questa opportunità, in una situazione di offerta molto circoscritta, quasi monopolistica, nel mercato delle aree. Le modalità di trasferimento dei diritti da un’area all’altra dovrebbero almeno sulla carta essere limitate e regolate dai criteri previsti dal PTR, per prevenire danni al territorio. Ma le disposizioni del PTR sono molto generiche, o saranno totalmente assenti se il piano non sarà approvato, e così questi scambi rischiano di ridursi a mere operazioni algebriche a somma zero.

I tempi tecnici per approvare il PTR in autunno erano più che sufficienti, visto che il testo controdedotto era stato deliberato dalla Giunta e inviato ai lavori del Consiglio già a fine ottobre. Se non accade è possibile che sui contenuti del piano la maggioranza non sia unita. O forse c’è una regia degli avvenimenti astuta, che lavora dietro le quinte. Una regia che i più attenti osservatori avevano ritenuto di scorgere già in occasione dell’approvazione dell’equivoca LR 31/2014, che con il periodo di moratoria metteva in salvaguardia le previsioni insediative più consistenti dall’intenzione che stava emergendo nel 2014 in diversi comuni di ritornare alla destinazione agricola le aree edificabili non attuate. La modifica alla legge di maggio scorso e la mancata approvazione del PTR avrebbero come conseguenza di incentivare il mantenimento degli ampi sovradimensionamenti esistenti nei piani comunali, fornendo allo stesso tempo strumenti concreti per favorire il rientro delle potenzialità edificatorie non attuate nel mercato immobiliare. Si andrebbe così paradossalmente contro gli obiettivi di riduzione del consumo di suolo agricolo e naturale e di riuso delle aree dismesse o già urbanizzate che sono alla base, per come dichiarati sulla carta, della LR 31/2014. Vedremo nelle prossime ore o giorni quale scenario di governo del territorio ci attende in Lombardia nel 2018.

Marco Pompilio

1. Sulla stretta integrazione tra Milano e il suo sistema metropolitano si vedano anche i seguenti articoli su Arcipelago Milano del 4 novembre 2015 http://www.arcipelagomilano.org/archives/40594
2. Sugli effetti di squilibrio tra capoluogo e altri comuni causati dalla Legge Delrio si veda anche l’intervento su Arcipelago Milano del 5 luglio 2017 http://www.arcipelagomilano.org/archives/47524 e su Millennio Urbano del 28 marzo 2017 http://www.millenniourbano.it/il-nuovo-piano-urbanistico-del-comune-un-vestito-stretto-per-la-milano-metropolitana/
3. Si veda l’intervento su Arcipelago Milano del 3 dicembre 2014 http://www.arcipelagomilano.org/archives/35682 e su Millennio Urbano del 4 luglio 2017 http://www.millenniourbano.it/gli-effetti-che-non-ti-aspetti-da-una-legge-sul-consumo-di-suolo/
4. Sul PTR vedere anche l’intervento su Arcipelago Milano del 12 aprile 2016 http://www.arcipelagomilano.org/archives/42658