21 marzo 2023

TENTATIVI PER UNA NUOVA “LEGGE URBANISTICA” NAZIONALE

La proposta dell’Istituto Nazionale di Urbanistica per una nuova legge per il governo del territorio

---

Il rapporto tra gli uomini e il territorio è uno dei fili conduttori dell’evoluzione antropica e dell’evoluzione storica delle organizzazioni politico-sociali dei popoli. Come un popolo governa il proprio territorio è fondamento della civiltà di quel popolo. Le regole e le leggi per il governo del territorio sono elementi fondanti della nostra Repubblica e della nostra democrazia, tanto che hanno riferimento nella Costituzione.

La legge urbanistica quindi dovrebbe essere tema politico per eccellenza; tuttavia è difficile spogliare il dibattito dagli aspetti tecnici, sempre più complessi, ed andare al nocciolo delle scelte politiche alla base della legge.

La legge urbanistica, tutt’ora vigente in Italia, è stata approvata nel 1942, in periodo fascista.

Scopo della legge, nella formulazione originale è dichiarato nell’articolo 1: ”L’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio dello Stato sono disciplinati dalla presente legge. Il Ministero dei lavori pubblici vigila sull’attività urbanistica anche allo scopo di assicurare, nel rinnovamento ed ampliamento edilizio delle città, il rispetto dei caratteri tradizionali, di favorire il disurbanamento e di frenare la tendenza all’urbanesimo.”

Non ostante gli scopi contraddittori la legge aveva un impianto solido, tanto che ha retto per decenni l’innesto delle leggi di riforma degli anni ’60 e ’70, leggi indispensabili per governare il processo di crescita della popolazione urbana e l’ evoluzione degli assetti insediativi del Paese, determinatisi in quegli anni e assolutamente straordinari (1).

Nel 1970 sono state istituite le regioni: l’urbanistica è diventata materia di competenza concorrente dello Stato e delle regioni; tutte le regioni hanno adottato leggi urbanistiche, leggi che avrebbero dovuto essere coerenti alla legge nazionale pur sempre vigente. Le innovazioni della disciplina urbanistica, dettate dall’ evoluzione dell’economia e della società del Paese si sono incardinate ed evolute nelle leggi regionali le quali, in ragione delle differenze territoriali, economiche, sociali ed infine politiche, si sono progressivamente differenziate.

Avendo affidato alle regioni il compito di governare il territorio, l’obsolescenza della legge nazionale non è apparso più un fatto politicamente rilevante. Il Parlamento, non ostante alcuni tentativi, non ha più avuto la forza politica di portare a termine la riforma urbanistica (l’ultimo progetto di legge è del 2014) e neppure di approvare leggi, come quella sul consumo di suolo, in applicazione delle direttive europee.

Così oggi il corpo normativo che regola il territorio nazionale, tra leggi nazionali e regionali, è abnorme, ridondante, in parte obsoleto e inutilmente differenziato: per esempio i Piani Regolatori delle città hanno fondamenti giuridici diversi, tecniche di redazione diverse, oltre che nomi diversi, nelle diverse regioni (2).

L’abnormità del corpo normativo è tale che la stessa amministrazione pubblica non è più in grado di controllarlo, il che è causa non secondaria della difficoltà di “mettere a terra” i progetti delle opere pubbliche (vedremo come andrà l’attuazione del PNRR).

La differenziazione del corpo normativo non garantisce più gli stessi diritti a tutti i cittadini italiani, in termini di servizi, di efficienza del sistema insediativo, di qualità dell’ambiente, ecc..

Si pone quindi l’esigenza di riordinare il corpo legislativo: a tal fine lo Stato dovrebbe dotarsi di una nuova legge urbanistica, o meglio di una nuova legge per il governo del territorio, come cardine del sistema Stato – Regioni. Infatti, secondo la Costituzione, l’urbanistica è materia di competenza concorrente tra Stato e Regioni; la legge nazionale quindi dovrebbe essere una legge di principi, scevra da disposizioni dettagliate, che le regioni dovrebbero assumere e sviluppare nelle proprie leggi e che gli enti locali dovrebbero realizzare con i propri strumenti di governo del territorio.

Nel 2021 il ministro Giovannini (governo Draghi) ha istituito una commissione per l’elaborazione della nuova legge urbanistica. Non si sa se l’attuale governo intenda riattivarla, ma il progetto di autonomia differenziata da poco presentato, potrebbe mettere in discussione il principio stesso dell’obbligo dello Stato di adottare una legge nazionale di riordino del sistema di governo del territorio; se così fosse sarebbe un passo indietro rispetto all’uguaglianza dei cittadini e all’efficienza del sistema Paese.

L’Istituto Nazionale di Urbanistica storicamente impegnato nel dibattito sulle riforme legislative che riguardano il governo delle città e del territorio (3), nell’ultimo congresso nazionale dello scorso ottobre aveva comunque deciso di impegnare l’Istituto nell’elaborazione di un progetto di nuova legge urbanistica da proporre alla società e ai decisori politici. Nell’ambito di tale impegno la sezione lombarda dell’INU ha elaborato un “Manifesto per l’urbanistica” rivolto ai cittadini, per affermare, anche fuori dall’ambito degli specialisti, l’importanza culturale e politica dell’”Urbanistica” e della nuova legge (vedi Allegato 1).

Della proposta di legge elaborata da una commissione nazionale dell’INU se ne parlerà al congresso della Sezione INU Lombardia, il 23 marzo prossimo, presso la sede dell’Ordine degli Architetti di Milano.

I cardini concettuali della proposta di legge sono:

– la finalità generale della legge;

– l’ambito di applicazione ovvero di cosa si deve occupare il governo del territorio;

– gli obbiettivi del governo del territorio;

– le competenze delle istituzioni (chi fa che cosa);

– gli strumenti di pianificazione.

I  contenuti fondamentali della proposta di legge, trattati nei documenti e nella discussione in corso, possono essere così sinteticamente riassunti.

Finalità generale della legge

Finalità generale della legge è garantire a tutti i cittadini e alle future generazioni, in tutto il territorio nazionale, condizioni equivalenti di efficienza dell’assetto territoriale e degli insediamenti urbani, di accesso ai servizi pubblici fondamentali, di accesso ad una condizione abitativa adeguata, di tutela e godimento della natura, del paesaggio e dei beni artistici e culturali.

Ambito di applicazione

L’ambito di applicazione della legge è il territorio nazionale, sia il territorio prevalentemente antropizzato, sia il territorio prevalentemente naturale, ovvero l’assetto insediativo nazionale, le aree metropolitane, le città, le aree agricole, l’ambiente naturale; il paesaggio nelle sue molteplici manifestazioni: agrario, urbano, periurbano, industriale, naturale e i beni culturali a rilevanza territoriale, storico architettonici e archeologici.

Gli obbiettivi del governo del territorio

Le finalità fondamentali del governo del territorio sono:

– la conoscenza scientifica degli aspetti fisici, naturali e antropici, sociali ed economici del territorio

   e delle città e delle loro trasformazioni, come base imprescindibile delle decisioni;

– la  rigenerazione delle parti di città e di territorio obsolete sotto il profilo sociale, funzionale ed

   estetico

– la riduzione dell’impatto ecologico  del costruito con particolare riferimento ai consumi energetici;

– il contrasto e l’adeguamento delle città e del territorio, al cambiamento climatico;

– la tutela delle risorse naturali;

– il contenimento del consumo di suolo;

– la tutela dei beni culturali e ambientali, anche al fine di promuoverne la valorizzazione;

– il sostegno alle attività produttive di beni e servizi ambientalmente sostenibili;

– la realizzazione di equivalenti condizioni di accesso per tutti i cittadini ai fondamentali servizi e alle

  attrezzature di interesse pubblico;

– il diritto per tutti i cittadini ad un’ abitazione adeguata al nucleo famigliare;

– la conservazione o la creazione di ambienti urbani e naturai che favoriscano il benessere

   psicofisico dei cittadini;

– condizioni urbane e territoriali che garantiscano la massima protezione possibile dai rischi per la

  salute e l’incolumità dei cittadini;

– contesti naturali di qualità e il diritto per tutti i cittadini di goderne, anche mediante il ricorso

  alle politiche pubbliche.

– la qualità estetica degli spazi urbani e un’equa distribuzione di funzioni urbane tra le parti della

  città;

– il recupero a favore della collettività di una quota delle plusvalenze immobiliari indotte dalla

  pianificazione;

Tali obbiettivi dovrebbero essere assunti dalle leggi regionali e perseguiti dalla pianificazione degli enti locali.

Le competenze

Compiti e funzioni dello Stato, delle Regioni, delle Province, delle Città metropolitane e dei Comuni

La legge deve stabilire definitivamente per tutto il territorio nazionale, i compiti e i poteri dello Stato, delle Regioni, delle Province, delle Città metropolitane e dei Comuni. La divisione dei poteri è una scelta politica fondamentale.

Nel nostro ordinamento Regioni e Comuni sono i cardini del sistema: la Regione legifera e pianifica (i piani territoriali regionali); i Comuni sono i depositari del potere di stabilire la destinazione d’uso degli immobili e sancire quindi i diritti edificatori (in termini disciplinari il potere di “conformazione“ degli immobili). Anche Province e Città metropolitane hanno poteri di pianificazione; hanno poteri forti di salvaguardia ambientale, ma molto deboli in termini di uso del suolo e quindi di progetto territoriale. In territori complessi e interrelati, con un frazionamento elevatissimo dei confini amministrativi dei comuni, questo assetto dei poteri confligge con i principi costituzionali di sussidiarietà ed adeguatezza, ovvero i comuni per la loro dimensione non sono adeguati a pianificare e governare funzioni di livello superiore, ovvero di scala vasta: parchi territoriali e sistemazioni “ambientali”  (come i “corridoi verdi”); territorio agricoli; reti idrografiche, infrastrutture per la mobilità, grandi centri  commerciali, impianti per la logistica, servizi di scala superiore,  ecc..

Ridefinire i poteri di Province e Città metropolitane cioè il livello intermedio di “scala vasta “ è un nodo tutt’ora irrisolto che il progetto di legge dell’INU dovrà sciogliere.

La pianificazione del paesaggio

Secondo l’articolo 9 della Costituzione la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico artistico. La competenza della pianificazione del paesaggio è dunque riservata allo Stato che ha delegato alle Regioni la predisposizione dei piani paesaggistici che devono essere redatti però di concerto con il Ministero.

Resta così irrisolta la separazione tra pianificazione del territorio e pianificazione del paesaggio, illogica dal momento che il paesaggio è componente strutturale, essenziale del territorio. Anche questa contraddizione, fonte di  rilevantissimi conflitti di competenza (la Lombardia non è ancora riuscita ad integrare formalmente il proprio Piano territoriale con il Piano paesaggistico) dovrà essere risolta dalla nuova legge nazionale per il governo del territorio.

Gli strumenti della pianificazione

E’ l’aspetto più tecnico, difficile da semplificare e rendere interessante in un articolo divulgativo.

Tuttavia il Piano (a tutte le scale, dal Piano territoriale di scala vasta al Piano comunale) è lo strumento che rende concreti gli obbiettivi generali enunciati dalla legge: in particolare il piano comunale, noto come Piano Regolatore e declinato in molti diversi modi dalle leggi regionali,  è lo strumento che regola alla fine del processo, il rapporto tra interesse pubblico, i diritti dei cittadini e i diritti della proprietà immobiliare. La proposta di legge contiene i principi sui quali le regioni dovrebbero incardinare modelli di piano che garantiscano in tutto il Paese analoghe condizioni di equilibrio di tale rapporto.

Se la legge non vedrà la luce ancora per molti anni, ma il progetto di legge dell’INU sarà discusso nella società e sarà stato oggetto di dibattito culturale e politico, l’INU avrà esercitato la sua funzione civile.

ALLEGATO 1

“Manifesto per l’”Urbanistica”

1. Le ragioni di un Manifesto per l’Urbanistica

Il mondo è attraversato da processi che stanno rapidamente cambiando le società, le prospettive di sviluppo delle nazioni e dei singoli e quindi il rapporto tra l’umanità e la terra. La globalizzazione dell’economia, la crescita demografica e le migrazioni come fenomeni ormai strutturali, il surriscaldamento della terra e le mutazioni del clima, e in generale la rottura dell’equilibrio tra umanità e natura, infine anche gli equilibri geopolitici in rapido mutamento costituiscono gli elementi dello scenario in cui si colloca il rapporto tra territorio e insediamenti umani.  La pandemia di Covid ha accelerato e reso più evidenti gli elementi di crisi dello scenario mondiale (paesi poveri e paesi ricchi) e nazionale.

Tali condizioni inducono a riflettere sulle basi fondanti della disciplina urbanistica se esse siano pienamente adeguate a rispondere alle esigenze della società nazionale anche come parte sempre più organicamente integrata dell’Europa.

Oggi in particolare in Italia si impone la necessità di una nuova legge urbanistica nazionale come legge di principi che definisca ed espliciti il campo d’azione e le finalità dell’Urbanistica ed in base a questi regoli e renda coerenti le leggi regionali, garantendo l’unicità dei diritti dei cittadini. Il Manifesto come riflessione sulle basi fondanti dell’Urbanistica vuole costituire un necessario, preliminare riferimento per la formulazione dei principi della nuova legge urbanistica.

2. Il campo d’azione dell’Urbanistica

L’oggetto dell’Urbanistica è il rapporto tra insediamenti umani e territorio, sia il territorio prevalentemente antropizzato, sia il territorio prevalentemente naturale. Dunque, campo di studio e azione dell’Urbanistica sono: l’assetto del territorio nazionale, delle aree metropolitane e delle città; i beni culturali a rilevanza territoriale, storico architettonici e archeologici e il paesaggio nelle sue molteplici manifestazioni: agrario, urbano, periurbano, industriale, naturale.

L’urbanistica è strumento fondamentale per l’attuazione dei principi costituzionali laddove

la Carta Costituzionale stabilisce: all’articolo 9 che “la Repubblica …. tutela il paesaggio e il patrimonio storico artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali.” e all’articolo 41 che “L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da arrecare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.”

Nell’ accezione esperta degli urbanisti il termine territorio comprende tutto anche la città, così come il termine paesaggio non riguarda solo gli ampi spazi antropizzati o naturali ma anche la percezione dello spazio urbano. Tuttavia, i termini città, territorio e paesaggio hanno una loro peculiare storia semantica e peculiari connotati problematici; pertanto, nel presente Manifesto si mantiene l’uso dei tre termini distinti non in quanto escludentisi ma in quanto evidenziano problematiche specifiche del generale tema del governo delle trasformazioni dello spazio fisico in cui opera la società.

3. Fine ed obiettivi dell’urbanistica

Il fine dell’Urbanistica è capire le trasformazioni del territorio e delle città, governarle e indirizzarle verso un assetto capace di esprimere le aspirazioni ideali e materiali, estetiche e spirituali, della società, della collettività e di ciascun cittadino e di definire e raggiungere un equilibrio con la natura, sostenibile, ovvero un equilibrio evolutivo che garantisca la riproducibilità delle risorse naturali.

Compito dell’Urbanistica è garantire la conservazione, pur nelle trasformazioni, delle radici culturali che trovano espressione nell’antropizzazione del territorio, ovvero nella formazione del paesaggio e nell’evoluzione delle città. In Italia la bellezza del paesaggio e delle città è prerogativa straordinaria la cui tutela è fine precipuo dell’Urbanistica italiana.

Pur nella permanenza dei fini della disciplina urbanistica, gli obbiettivi concreti della pianificazione possono mutare nel tempo. Per questo oggi gli obbiettivi di interesse generale per i prossimi decenni vanno ridefiniti in una nuova legge urbanistica nazionale di principi.

4. Gli strumenti dell’Urbanistica

Gli strumenti dell’urbanistica sono la conoscenza, la pianificazione come atto progettuale, i metodi di gestione dell’attuazione dei piani.

Omissis ………………

5. Principi fondativi della Pianificazione

Il Piano

La disciplina urbanistica nasce per dare ordine allo sviluppo delle città. Il Piano come progetto per la città è stato il fondamento storico della disciplina urbanistica. Si riconferma il Piano e il suo carattere olistico come fondamento della disciplina, ma il Piano deve essere oggi riferito al territorio come insieme appunto di città, paesaggio e natura. Il territorio è da tempo campo di studio e applicazione di diverse discipline ed è oggetto di un’estesissima e diversificata azione normativa di settore.

Compito dell’urbanistica è dunque ricondurre il tutto, ovvero competenze diverse e norme settoriali, ad una coerente composizione unitaria che si esprima in un Piano (in un sistema coerente di Piani generali e settoriali, alle diverse scale) dove il progetto di paesaggio, con le aree agricole e il progetto di natura, abbiano lo stesso rango dell’organizzazione degli insediamenti (l’originaria città). Nell’ attuale pianificazione evoluta paesaggio e natura sono presenti ma come campi sui quali misurare e valutare la pressione degli insediamenti; in prospettiva paesaggio, territori agricoli e natura, intesa come relazioni ecologiche, dovranno esprimere specifiche ed esplicite componenti del progetto.

Il progetto di natura e di paesaggio non devono tuttavia relegare a questione secondaria il tema, tutto da riproporre, della qualità estetica dello spazio urbano, qualità che si è indiscutibilmente ridotta nel passaggio dalla città storica/ottocentesca, densamente costruita, alla città razionalista / funzionale (teoricamente composta da verde diffuso ed edifici isolati, posizionati secondo l’asse eliotermico). Lo spazio pubblico urbano e il rapporto tra questo e gli edifici, con particolare attenzione al verde e il paesaggio agrario periurbano, sono i campi nei quali agire per elevare la qualità estetica della città.

Omissis………..

6. La pianificazione componente essenziale della democrazia

Istituzioni e beni comuni

Il governo del territorio e delle città è atto fondamentale di una società democratica sia perché ne garantisce le condizioni materiali di sviluppo, sia perché ne tutela il patrimonio storico e culturale che è bene comune.

Gli strumenti della pianificazione sono strettamente correlati all’organizzazione istituzionale del Paese che costituisce la struttura portante della rappresentanza democratica.

Le scelte della pianificazione che riguardano l’assetto fondamentale delle città e del territorio, nonché la forma urbana, sono prerogativa precipua dell’amministrazione pubblica che in tale azione valuta le proposte delle rappresentanze sociali, degli operatori economici e dei cittadini organizzati attraverso gli strumenti della partecipazione.

Dimensione europea

La dimensione europea della nostra democrazia impone una riflessione sullo stato dei diritti e dei doveri dei cittadini e dell’ambiente nei diversi Paesi dell’Unione e di conseguenza sui principi fondativi di una nuova legge urbanistica.

Rapporto con la società; la partecipazione democratica

Il carattere democratico della pianificazione non si esaurisce nel rapporto con le istituzioni ma si concretizza nel rapporto con le rappresentanze sociali e con specifiche forme di partecipazione diretta dei cittadini, partecipazione fondata sull’informazione diffusa e sull’apporto di cittadini esperti.

Diritti e doveri dei cittadini

La pianificazione rende concreti e determina diritti e doveri dei cittadini e della comunità. La legislazione urbanistica deve tendere a garantire una condizione di uguali diritti e doveri dei cittadini e delle collettività su tutto il territorio nazionale e tendenzialmente europeo.

Ugo Targetti

NOTE

1. Le principali leggi di riforma furono: la n.167 del 1962, che regola i piani per l’edilizia economica e popolare; la n. 765 del 1967 (con i successivi decreti ministeriali attuativi del 1968) che stabilisce criteri di redazione dei PRG, la tutela dell’interesse pubblico nella pianificazione e un livello minimo di servizi pubblici; la n. 865 del ’71 che regola l’edilizia residenziale pubblica e i criteri di esproprio per pubblica utilità; la n.10 del 1977 che introduce nuovi principi per l’edificabilità dei suoli; la n.457 del 1978 che istituisce la programmazione decennale per l’edilizia residenziale pubblica e introduce norme per il recupero del patrimonio edilizio e urbanistico esistente.

2. La complessità della normativa urbanistica è testimoniata dalla ricerca “Le leggi regionali e la ricerca dei principi del diritto urbanistico” a cura di INU, CENSU e SIU, edita dal Sole 24 ore – 2021.

3. L’Istituto Nazionale di Urbanistica è stato fondato nel 1930 per promuovere gli studi edilizi e urbanistici, e diffondere i princìpi della pianificazione. Lo Statuto “repubblicano”, approvato con DPR 21 novembre 1949 n. 1114, definiscel’INUcome Ente “di alta cultura e di coordinamento tecnico giuridicamente riconosciuto” (art. 1). Il primo presidente dopo la guerra fu Adriano Olivetti.

L’INU ha promosso nel Paese la discussione sulle leggi urbanistiche e proposto leggi di riforma. Nel 1960 il congresso dell’INU approvò il “codice dell’Urbanistica” la prima proposta per una nuova legge nazionale. Poi ancora nel 1973 e nel 1975. L’INU ha contribuito attivamente all’evoluzione della disciplina e della cultura urbanistica e ha inciso sul processo di formazione delle leggi e sulle scelte concrete delle amministrazioni locali. Alcune regioni hanno adottato il modello di Piano regolatore elaborato dall’INU.

 

---