12 febbraio 2021
I LUOGHI URBANI PER LA MOBILITÀ
Il Piano territoriale metropolitano di Milano
Attraverso ciascuna delle stazioni e fermate del servizio ferroviario Suburbano e Regionale, dei capolinea della metropolitana, e delle principali stazioni autobus, passano ogni giorno migliaia di pendolari. È evidente che il buon funzionamento di questi veri e propri snodi della mobilità è indispensabile per la vivibilità e l’economia dell’area metropolitana milanese. È inoltre evidente, naturale, pensare che posti frequentati da così tanti pendolari lungo i tragitti casa-lavoro-casa e casa-studio-casa si prestano per la collocazione di servizi alla persona. Tra questi per esempio: negozi al dettaglio o altri servizi commerciali, sportelli bancari, uffici postali e sportelli dell’amministrazione pubblica, centri sportivi o palestre per l’esercizio fisico, presidi del sistema sanitario, ecc.
Importanti sarebbero le sinergie e i vantaggi. I flussi di utenti del trasporto pubblico garantirebbero un quotidiano afflusso di clienti e utenti per i servizi alla persona. Migliorerebbero vivibilità e percezione di sicurezza negli spazi pubblici intorno alle stazioni/fermate, con benefiche ricadute sulla capacità attrattiva del trasporto pubblico, con tutto quello che ne consegue in termini di minore utilizzo dell’auto, minore congestione da traffico, minori emissioni inquinanti. Ci sono poi gli effetti positivi indiretti. La presenza di servizi lungo i percorsi tra casa e lavoro/studio diminuirebbe a livello locale la domanda di spostamento in auto. Le aree delle stazioni/fermate diventerebbero vivaci luoghi urbani, centralità dalle quali partire per avviare percorsi di rigenerazione in quei centri storici e aree urbane che presentano segni di abbandono e progressivo degrado.
Ovviamente non si deve dimenticare che il funzionamento intermodale di stazioni/fermate risiede in primo luogo nella presenza di infrastrutture e attrezzature quali: parcheggi sicuri e protetti per auto, moto e bici, viabilità locale e piste ciclabili per l’accesso, postazioni di car e bike sharing, comodi spazi per il carico scarico di persone (anche dette kiss and ride), banchine dotate di sedute e sale di attesa, una chiara segnaletica per il trasbordo da una modalità di trasporto all’altra, tabelloni informativi aggiornati, ecc.
Nonostante gli evidenti vantaggi ancora oggi la maggiore parte dei nodi di interscambio trasporti sono luoghi poco ospitali, talvolta anche un po’ sinistri, e non solo negli orari serali. Tra pensiline, parcheggio auto/bici, fermata bus, si cammina velocemente e si limitano le interazioni a quelle strettamente indispensabili, inibiti da una percezione di precaria sicurezza.
Questi luoghi vengono progettati unicamente sulla base di ragionamenti trasportistici di efficienza nell’interscambio dei flussi di passeggeri tra una modalità e l’altra di trasporto. Non si immagina che possano ospitare altre funzioni, che possano essere luoghi urbani, e hanno così finito per rientrare in quelli che Marc Augé definiva come “non luoghi” (1). L’esperienza di disagio che vi si vive attraversandoli contribuisce a limitare il confort di viaggio, e quindi a favorire l’uso dell’auto, analogamente a quanto accade per i ritardi negli orari, le mancate coincidenze e gli altri perditempo, l’affollamento e la scarsa pulizia dei mezzi.
Pur ritenendo strategico aumentare la capacità di attrazione di stazioni e fermate neppure i piani territoriali e trasporti più recenti sono riusciti a superare un approccio strettamente trasportistico. Si pensi al Programma regionale della mobilità e dei trasporti della Regione o al Piano territoriale di coordinamento provinciale nelle edizioni del 2003 e del 2013.
Il tema è stato ripreso dal Piano territoriale metropolitano (PTM) adottato dalla Città metropolitana (ex Provincia) di Milano a luglio 2020, utilizzando le prerogative aggiuntive che la legge istitutiva delle città metropolitane, la Legge 56/2014, riserva a tali piani. Non solo il ruolo di coordinamento sugli aspetti di territoriali di rilevanza sovracomunale, che è proprio dei piani provinciali, ma anche poteri di prescrizione sugli aspetti di rilevanza metropolitana. Sono sovracomunali quegli aspetti che pur riguardando il territorio di più comuni e travalicandone i confini amministrativi coinvolgono comunque solo una parte limitata del territorio provinciale o metropolitano. Nel caso della Città metropolitana, intesa come sistema urbano unitario caratterizzato da un numero molto più elevato di interazioni reciproche, vi sono aspetti che se anche apparentemente circoscritti al territorio di un solo comune nella realtà sono determinanti per il buon funzionamento del sistema nel suo complesso. È il caso per esempio di un nodo ferroviario o di una strada che se non funzionanti possono in una provincia mandare in crisi una parte del sistema trasporti, mentre nel caso di un’area metropolitana rischiano di avere più facilmente ripercussioni sull’intero sistema.
Il PTM cerca di superare l’approccio meramente trasportistico introducendo per le stazioni e fermate il concetto di Luogo Urbano per la Mobilità (acronimo LUM), favorendone l’inserimento e integrazione nel tessuto urbano e nella vita del contesto locale in cui sono collocate. Ciascun LUM stazione/fermata viene classificato secondo tre livelli di importanza a seconda del ruolo che svolge nel sistema di trasporto. Il PTM individua i servizi esistenti, e fornisce indicazioni su quelli da programmare, che sarà compito dei Piani di governo del territorio (PGT) procedere a localizzare e dettagliare.
Il PTM definisce il LUM come l’area di territorio compresa entro una distanza tra i 200 e poco più di 500 metri da ogni stazione/fermata, variabile in funzione dell’importanza della stessa. Si tratta di un cerchio, con centro nella stazione/fermata, individuato in prima approssimazione dal PTM che spetta al comune perimetrare in modo dettagliato sul territorio e articolare al suo interno usi, funzioni e servizi, in modo da rafforzare sia il ruolo di interscambio trasportistico che quello di centralità urbana (2). Nella relazione del PTM (pagina 99) vengono così descritti: “…. all’interno del LUM i comuni provvedono a localizzare:
- i servizi e le infrastrutture necessari per potenziare la funzione di interscambio secondo le indicazioni di massima del PTM e di maggiore dettaglio del PUMS metropolitano [Piano Urbano della Mobilità Sostenibile], quali parcheggi per auto e per bici, viabilità di accesso, piste ciclabili e percorsi pedonali protetti;
- funzioni urbane e servizi alla persona e alle imprese, secondo i fabbisogni individuati dal PGT, compatibili con il ruolo di interscambio della fermata, e finalizzati a migliorare sicurezza e vivibilità dell’area, come: esercizi commerciali di vicinato ed eventuali strutture commerciali compatibili, uffici pubblici e altre funzioni terziarie, presidi territoriali del servizio sanitario, strutture per l’istruzione, culturali, di intrattenimento, sportive e altre a elevato afflusso di utenti”.
Il PTM non permette di inserire nei LUM usi e servizi che possano entrare in conflitto con la funzione di interscambio. Il piano fornisce indicazioni generali che i comuni sviluppano alla scala locale, tenendo conto della specifica situazione di contesto in cui ciascun LUM si trova. Ad esempio le strutture commerciali possono essere ammesse, anche quelle di grandi dimensioni, ma tenendo conto delle condizioni di contesto. Il traffico di clienti attratto da un centro commerciale può confliggere e rallentare l’accesso dei pendolari ai binari di una stazione/fermata di dimensione medio-piccola e quindi non essere compatibile. Ma la stessa struttura di vendita collocata presso una stazione/fermata di comune interessato da fenomeni di abbandono e degrado potrebbe utilmente favorire la creazione di una nuova centralità urbana, con servizi per i pendolari e la comunità, innescando un processo virtuoso di recupero del centro urbano. Sinergie si possono creare anche al fine di potenziare le strutture di interscambio. Per esempio un parcheggio realizzato con le risorse di un centro commerciale potrebbe attraverso convenzionamento svolgere anche ruolo di interscambio tra auto e rete di trasporto, nei casi in cui i picchi di uso quotidiano e settimanale per le due funzioni siano tra loro sfalsati.
Il PTM sviluppa un discorso specifico per la funziona residenziale. La realizzazione di abitazioni a ridosso di una stazione/fermata del trasporto pubblico è molto remunerativa, come è noto agli operatori immobiliari. Tuttavia i LUM nascono per riservare gli spazi attorno alle stazioni in via prioritaria ad attrezzature e servizi necessari per le funzioni di interscambio e di centralità urbana, nell’interesse della comunità locale e della comunità metropolitana. Ma la mancanza totale di residenza creerebbe situazioni di desertificazione e scarsa sicurezza nelle ore serali e del fine settimana quando servizi ed esercizi commerciali sono chiusi. Per garantire continuità d’uso e quindi maggiore presidio e sicurezza dei luoghi il PTM prevede che comunque nei LUM possa essere prevista una quantità significativa di residenza, che non deve tuttavia essere prevalente o marginalizzare gli altri usi, o penalizzare le funzioni di interscambio modale.
Il PTM fornisce indicazioni generali per raggiungere un equilibrio tra opportunità di mercato, esigenze delle comunità locali, e interesse della comunità sovralocale e metropolitana nel funzionamento ottimale del sistema di trasporto pubblico. Le indicazioni dovranno essere declinate e adattate a seconda delle condizioni di contesto di ogni stazione/fermata. La densità urbanizzativa, i volumi di traffico, la presenza di aree dismesse condizionano le scelte e le caratteristiche di ogni singolo LUM, per il quale deve essere sviluppato specifico progetto attuativo, da sottoporre a verifica di coerenza con le indicazioni del PTM.
Per ogni stazione/fermata dovrà essere trovata la soluzione ottimale per garantire l’accesso anche dai comuni confinanti, al fine di ampliare il più possibile il bacino di captazione di utenti per il trasporto pubblico. Pochi sono i comuni dotati di stazione/fermata della rete di trasporto su ferro. La stazione/fermata non può essere considerata come bene di uso esclusivo del comune che ha la fortuna di ospitarla. Non dovrà il comune mettere in atto azioni che ne impediscano o rallentino l’accesso dai comuni del bacino di area vasta servito. Sulla base del principio di leale collaborazione tra enti (3) il PTM favorisce la perequazione, ossia la condivisione di opportunità e oneri, tra i comuni che fanno parte del bacino afferente a una stazione/fermata. Da un lato i comuni devono per esempio condividere la contribuzione anche economica alla realizzazione di infrastrutture e servizi volti a rafforzarne il ruolo di interscambio. Dall’altro una parte dei proventi economici (oneri di urbanizzazione, costo di costruzione, ecc.) ricavabili dagli interventi da realizzare nei LUM deve essere equamente condivisa tra i comuni del bacino di riferimento. Non si tratta ovviamente di un mero bilancio economico, nella perequazione devono essere messi in conto tutti gli aspetti che creano impatto e opportunità per le comunità locali.
Sempre nello spirito della leale collaborazione tutti i comuni del bacino afferente a una stazione/fermata devono inoltre collaborare, con il supporto e coordinamento della Città metropolitana, nella ricerca di finanziamenti per il potenziamento della funzione di interscambio e l’attuazione del LUM.
Gli interventi necessari per le stazioni/fermate di rilevanza sovralocale e metropolitana rientrano tra le priorità che il PTM indica ai fini dei finanziamenti europei, nazionali e regionali. Sono anche finanziabili attraverso l’uso dei fondi ricavabili dai percorsi di perequazione metropolitana (il concetto è già stato illustrato nell’articolo sul PTM pubblicato su Arcipelago Milano il 9 dicembre 2020, al quale si rinvia).
Il PTM demanda al Piano Urbano per la Mobilità Sostenibile (PUMS) della Città metropolitana l’individuazione degli interventi da realizzare per la parte trasportistica (parcheggi di interscambio, viabilità locale, spazi di sosta e di carico e scarico passeggeri, parcheggi bici e percorsi ciclabili di accesso, spazi per fermate bus, ecc.).
Quando finalmente si uscirà dall’attuale emergenza pandemica è presumibile un mutamento sostanziale della domanda di trasporto e dei fabbisogni per alcuni usi urbani (si pensi al terziario e alla residenza), anche rispetto al periodo pre-pandemia. Si dovrà rivedere l’offerta di trasporto pubblico, e sarà questo il momento più opportuno per ripensare le stazioni/fermate di interscambio e avviare il passaggio da nodi intermodali a luoghi urbani per la mobilità. È questo un altro dei motivi (4) per arrivare rapidamente all’approvazione finale del PTM che era stato adottato dal Consiglio metropolitano a luglio 2020.
Marco Pompilio
NOTE:
- Nel 1992 Marc Augé, antropologo francese, pubblica un libro Non-lieux. Introduction à une anthropologie de la surmodernité, (tradotto e pubblicato nel 1996 con il titolo “Nonluoghi” da Elèuthera, casa editrice di Milano). I non-luoghi sono spazi privi di identità, anonimi, vissuti in modo solitario da fruitori utenti che non si relazionano tra loro. Ad esempio: supermercati, catene di franchising per il cibo, l’abbigliamento, il pernottamento, le autostrade, gli aeroporti, i mezzi di trasporto e le loro stazioni, ecc.
- Di seguito viene riportato integralmente il testo dell’articolo 35 comma 7 delle norme di attuazione del PTM dove vengono definiti i compiti della pianificazione comunale sui LUM:
“Nei LUM individuati alla tavola 2 i Comuni devono recepire e dettagliare alla scala locale le seguenti disposizioni:
- il PGT localizza le infrastrutture e i servizi necessari per il potenziamento della funzione di interscambio modale secondo le indicazioni del PTM e del PUMS metropolitano, con l’obiettivo di privilegiare la connettività pubblica:
a1. parcheggi per auto, per taxi, per car-sharing, e per veicoli elettrici con dotazione di punti ricarica, con specifiche aree per i mezzi condivisi e per il kiss and ride, proporzionati al ruolo della fermata e al relativo bacino di riferimento, da definirsi in successivi specifici studi di mobilità;
a2. autostazioni o aree infrastrutturate dedicate alla sosta o al transito del trasporto pubblico su gomma, adeguatamente attrezzate, da collocarsi prioritariamente in diretta prossimità agli ingressi delle fermate;
a3. accessi facilitati alla stazione tramite percorsi viari il più possibile diretti e rapidi, per gli altri comuni del bacino di riferimento, che attraverso specifici interventi consentano di proteggere e dare priorità all’accessibilità del trasporto pubblico su gomma;
a4. eliminazione delle barriere architettoniche in tutto il LUM per consentire la mobilità agli utenti con ridotta capacità motoria;
a5. piste ciclabili e percorsi pedonali, in sede protetta almeno per la parte interna al LUM, di collegamento con gli abitati inclusi nel bacino di riferimento, e con i principali servizi di interesse pubblico (scuole, ospedali, uffici pubblici, ecc.), e raccordate con le reti di mobilità ciclopedonale e TPL locale e sovracomunale;
a6. accessibilità ai tracciati ciclabili, individuati nella tavola 9 del PTM, e ai percorsi pedonali verso le mete di interesse turistico;
a7. parcheggi per biciclette adeguati al numero di utenti, con dotazioni e controlli di sicurezza antifurto;
a8. velostazioni presidiate e dotate di servizio di bike-sharing, da programmare anche attraverso accordi tra i comuni afferenti alla medesima fermata.
- il PGT individua inoltre le funzioni e i servizi compatibili con la funzione di interscambio modale e che contribuiscono a migliorare la sicurezza e la vivibilità dell’area, da individuare tra le tipologie di seguito indicate:
b1. uffici pubblici e funzioni terziarie, con priorità per quelle dotate di sportelli aperti al pubblico e per le strutture sanitarie di presidio territoriale (ambulatori per medicina di base, analisi, ecc.);
b2. scuole secondarie, strutture universitarie, strutture sanitarie, poli culturali e per l’intrattenimento, strutture sportive ad elevato afflusso di utenti prioritariamente localizzate nei LUM di rilevanza metropolitana;
b3. esercizi commerciali di vicinato o altre tipologie di strutture commerciali che siano in grado di generare sinergie con la funzione di interscambio, senza tuttavia interferire con i flussi pendolari;
b4. medie strutture di vendita aventi, per la loro collocazione, rilevanza sovracomunale e per le quali sono necessari gli approfondimenti previsti all’articolo 32, nonché puntuale verifica della dotazione di parcheggi;
b5. grandi strutture di vendita sono ammesse unicamente in corrispondenza delle fermate di rango metropolitano, ove sia dimostrata attraverso apposito studio la compatibilità con il contesto urbano e con i flussi di viaggiatori dell’interscambio; devono in ogni caso contribuire in modo significativo alla qualificazione urbana del LUM nel suo complesso e non devono impoverire il commercio di vicinato, ma devono anzi contribuire a rafforzarlo; i parcheggi devono essere proporzionati in modo da soddisfare sia la funzione commerciale che quella di interscambio tenendo conto che i picchi di utilizzo per le due funzioni sono spesso sfalsati durante la giornata, e devono pertanto essere calcolati evitando di assumere come riferimento la mera somma dei due fabbisogni;
- il PGT definisce appositi criteri per gli interventi progettuali attuativi all’interno dei LUM finalizzati a incentivare la realizzazione di soluzioni volte a mitigare l’effetto isola di calore, come pareti e coperture fredde o verdi, macchie e filari alberati coordinati con gli interventi comunali, aree verdi, sistemi di drenaggio e incremento della permeabilità dei suoli;
- le funzioni e i servizi di cui al punto b che servono un bacino territoriale esteso a più tre comuni vengono in via prioritaria collocate nei LUM di rilevanza metropolitana;
- la funzione residenziale è prioritariamente localizzata all’esterno del perimetro del LUM e adeguatamente collegata alla fermata con percorsi pedonali protetti. Entro il perimetro dei LUM interni al tessuto urbano consolidato è ammessa, per il contributo che può dare alla vivibilità e alla sicurezza dell’area, e il Comune definisce nel PGT la percentuale massima di superficie territoriale da dedicare alla funzione residenziale garantendo comunque la superficie necessaria per la realizzazione delle funzioni di interscambio modale e di servizio urbane. Nei LUM esterni, o parzialmente esterni, al tessuto urbano consolidato, la funzione residenziale non deve occupare una superficie superiore al 30% della superficie territoriale inclusa nel LUM;
- le nuove funzioni insediative devono prioritariamente essere collocate in aree dismesse o abbandonate, ove presenti all’interno del perimetro del LUM”.
- Il principio di leale collaborazione, presente da tempo nella Giurisprudenza, si rafforza con la Riforma del Titolo V del 2001 attraverso l’articolo 114 della Costituzione che assegna una posizione paritaria ai diversi livelli di governo, e l’articolo 117 che attenua il rapporto gerarchico tra Stato e Regione nell’assegnare le funzioni fondamentali e definire quelle concorrenti. Si riporta l’articolo 114: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”.
-
L’attuazione dei LUM si aggiunge alle motivazioni relative ai temi ambientali già delineate nell’articolo sul PTM pubblicato su Arcipelago Milano il 16 gennaio 2021 (link https://www.arcipelagomilano.org/archives/57540 ).
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