3 ottobre 2020
UN SISTEMA APERTO E RESILIENTE PER L’AREA METROPOLITANA
Approvato il primo Piano territoriale della Città metropolitana di Milano
L’elaborazione dei piani territoriali richiedono alle amministrazioni locali risorse che non hanno ma non ci si deve fermare. Gli uffici vanno rinforzati pena una politica del territorio inadeguata ai cambiamenti.
Se la pianificazione si deve occupare, prima di ogni cosa, di valorizzare il territorio come bene comune (così almeno dovrebbe essere), ne consegue che lo sviluppo, l’attuazione e la gestione dei piani devono essere saldamente presidiati dall’istituzione pubblica titolare del piano, che a tale fine deve essere dotata di ufficio tecnico con adeguate attrezzature e competenze, eventualmente costituito attraverso forme associative nei territori dove sono presenti solo comuni di piccola dimensione. I frutti dei piani richiedono infatti anni per maturare, spesso coinvolgono più mandati amministrativi, e possono essere colti solo al completamento di un lavoro paziente di cura, monitoraggio, correzione e aggiornamento, che richiede imparzialità e continuità nel tempo.
Purtroppo nelle province e nelle città metropolitane l’interesse per le competenze degli uffici di piano è venuto meno a seguito dei drastici tagli che negli ultimi anni hanno colpito le risorse economiche e il personale. Ne consegue che indipendentemente dagli sforzi messi in campo nella fase di predisposizione molti piani, esaurito il momento comunicativo conseguente all’approvazione, non riuscendo a passare alla fase attuativa finiscono trascurati in un cassetto.
Le città metropolitane sono state introdotte dalla Legge 56/2014, che ha anche preparato la strada per la cancellazione delle province dalla Carta Costituzionale. Come noto, la riforma costituzionale è stata respinta nel referendum di dicembre 2016, ma la Legge 56/2014 non è stata corretta per tenere conto degli esiti referendari. La politica nazionale non ha più affrontato la questione e non è oggi possibile prevedere se in futuro la riforma dell’ente intermedio sarà portata a compimento mantenendo l’attuale sistema elettivo indiretto, oppure se si tornerà all’elezione diretta precedente alla riforma, o se emergerà qualche nuova soluzione. Vero è che lo statuto della Città metropolitana di Milano fin dalla sua prima emissione di fine 2014 contiene la possibilità di passare all’elezione diretta di Sindaco e Consiglieri, ma le condizioni capestro previste dalla legge nazionale per attuare questa possibilità hanno per il momento vanificato tale possibilità.
L’esito del referendum ha avuto effetti al limite del paradossale anche sulle città metropolitane, che come le province si trovano da sei anni ad operare con personale e risorse fortemente ridimensionate, con organi amministrativi depotenziati, pur in presenza di compiti non molto diversi dai precedenti, e anzi in alcuni casi anche ampliati, per esempio sulla pianificazione territoriale.
Il 29 luglio 2020 il Consiglio delle Città metropolitana ha adottato il primo Piano territoriale metropolitano (PTM) (1). È un risultato importante, anche per rilanciare il ruolo dell’Ente nel governo del territorio, che non era scontato raggiungere considerate le condizioni di contorno non facili nelle quali si è dovuto operare.
In urbanistica le occasioni vanno colte quando si presentano, non si può attendere per agire che tutte le condizioni siano favorevoli, perché nel frattempo il territorio continua a evolversi, non si ferma, e il piano rischia di arrivare tardi quando i cambiamenti sul territorio sono già compiuti e non può fare altro che prenderne atto senza riuscire ad incidere.
Le poche risorse a disposizione hanno costretto a ridurre all’osso i contenuti del PTM concentrando l’attenzione sugli aspetti prioritari. Ma non tutto il male viene per nuocere. La cura dimagrante ha imposto di alleggerire gli elaborati del piano migliorandone la leggibilità, e anche la flessibilità e l’efficacia.
Si vedono in giro piani dotati di un apparato ridondante di analisi, elaborati e norme attuative, che generano confusione e contraddizioni. L’efficacia di un piano non è per forza direttamente proporzionale alle risorse economiche investite. Analoghi e anche migliori risultati si possono ottenere attraverso un sistema di elaborati leggero, ben calibrato, concentrato sugli aspetti prioritari, dotato di regole attuative chiare, usando un linguaggio diretto ed essenziale, comprensibile anche ai non addetti ai lavori. Un sistema di elaborati leggero sarà inoltre più facile da gestire e rapido da modificare, più dinamico e tempestivo nel reagire ai cambiamenti del territorio, per cogliere le opportunità e affrontare le emergenze.
Questo piano deve dare attuazione a tre recenti novità normative nazionali e regionali:
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sviluppa le nuove competenze metropolitane del PTM introdotte dalla Legge 56/2014 e dalla norma regionale attuativa della Lombardia, la LR 32/2015;
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aggiorna la funzione di coordinamento territoriale del PTCP (Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale) per tenere conto della nuova natura degli organi amministrativi a seguito della Legge 56/2014;
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articola a scala locale gli obiettivi di consumo di suolo e rigenerazione urbana definiti dalla LR 31/2014 e dall’integrazione al Piano Territoriale Regionale (PTR) approvata a dicembre 2018.
Tante sono le innovazioni introdotte nel PTM. Cerco in questo articolo di fornire qualche utile spunto per leggere gli elaborati del piano (1), rinviando l’illustrazione degli aspetti tematici a prossimi interventi.
Il piano compie il passaggio dal PTCP verso il PTM, ma, considerando il quadro ancora confuso a causa dell’incompiutezza della riforma, lascia aperta la strada ad azioni correttive o integrative da intraprendere in fase di attuazione quando il quadro normativo sarà più chiaro.
Le norme approvate dalle regioni per attuare la LR 56/2014 hanno in molti casi contribuito a incrementare la situazione di incertezza. La LR 32/2015 della Lombardia assegna valenza prescrittiva alle disposizioni del PTM che riguardano gli insediamenti sovracomunali, ma non si deve dimenticare che il potere conformativo dei suoli è dalle norme nazionali assegnato alla pianificazione comunale e che gli organi della Città metropolitana sono costituiti da amministratori comunali. Il PTM non fissa quindi nelle tavole localizzazioni e dimensioni dei grandi insediamenti, ma definisce più realisticamente un insieme di indirizzi e criteri per valutare le proposte che emergono durante l’attuazione e per facilitare la cooperazione tra i comuni nella ricerca di una soluzione fattibile alla quale fare seguire un percorso rapido di realizzazione.
Il PTM considera l’area metropolitana come un sistema territoriale aperto, che si evolve nel tempo, e che quindi richiede uno strumento di pianificazione dinamico, più resiliente, flessibile e semplice da modificare successivamente all’approvazione. Ne consegue un’impostazione aperta del piano, fondata su un quadro di obiettivi, priorità e indirizzi, da integrare durante la fase di attuazione attraverso piani e progetti d’area e approfondimenti settoriali.
La capacità di reagire al cambiamento è centrale nella pianificazione. Vi sono piani che invece immaginano le città come sistemi chiusi, funzionanti secondo meccanismi pensati a tavolino, che mettono al centro dell’attenzione il raggiungimento e mantenimento di un equilibrio, più teorico che reale, tra le diverse parti del sistema, da difendere e isolare rispetto agli imprevisti esterni o non compatibili con le regole immaginate.
Ma i territori sono dinamici, si evolvono rapidamente, soprattutto quelli metropolitani. Si deve imparare a convivere con situazioni insediative urbane sempre più accelerate e condizionate da fattori imprevisti. In un sistema aperto l’equilibrio non è il fine. Al centro dell’attenzione viene posto il cambiamento, e il sistema viene programmato per evolvere sulla base delle nuove informazioni che si palesano strada facendo. Gli imprevisti in un sistema aperto non vengono considerati come una minaccia, ma al contrario come una risorsa da cui trarre informazioni per rendere il sistema più resiliente, più capace di adattarsi alle novità e di convivere con squilibri e incertezze,
Insistere sul mantenimento a tutti i costi di un equilibrio artefatto porta a sistemi urbani fragili, più vulnerabili ai cambiamenti e soggetti a crisi improvvise, come dimostrano di questi tempi anche nell’area milanese gli effetti dei sempre più estremi fenomeni atmosferici, i cui primi segnali di cambiamento sono stati trascurati negli anni passati. Anche nei pochi casi in cui una risposta sia al tempo stata tentata, è tuttavia stata di tipo mitigativo, chiusa, con benefici circoscritti spazialmente e labili, inadeguati per affrontare i problemi alla radice. Per costruire un sistema più resiliente, aperto, serve invece un approccio sistemico, che sia in grado di integrare le diverse discipline all’interno di una visione di scala ampia, che riesca ad interpretare il territorio nel suo complesso andando oltre i confini amministrativi comunali.
Il PTM si occupa degli aspetti di rilevanza metropolitana, in aggiunta a quelli di rilevanza sovracomunale che erano e sono ancora propri dei PTCP (Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale) e del PTM. Il piano li individua per ciascuna componente tematica e ne definisce disposizioni e modalità attuative. Comprendono i grandi insediamenti, la mobilità, il paesaggio, il recupero delle situazioni di degrado, la dotazione di servizi pubblici per i cittadini e le imprese, le azioni finalizzate alla rigenerazione e alla creazione di condizioni territoriali favorevoli all’insediamento di nuove attività produttive e al mantenimento e migliore inserimento ambientale di quelle esistenti.
L’ambiente, già inserito tra le priorità nei precedenti PTCP del 2003 e del 2013, viene nel PTM messo al centro dell’attenzione, articolandone e integrandone maggiormente i contenuti.
Il contenimento del consumo di suolo è ora articolato alla scala locale secondo gli indirizzi dell’integrazione al Piano Territoriale Regionale (PTR) approvata a dicembre 2018, e nuove disposizioni sono state aggiunte per contenere gli effetti negativi sul consumo di altre risorse scarse e non rinnovabili, come l’energia da fonti fossili, le riserve idrico potabili, la qualità dell’aria.
La resilienza del territorio ai cambiamenti climatici è un tema nuovo del PTM, che viene affrontato con indirizzi rivolti alla pianificazione comunale e di settore in particolare su invarianza idraulica e contenimento delle isole di calore.
Sulla base degli indirizzi del Piano Paesaggistico Regionale (PPR) è stato sviluppato lo schema direttore della rete verde metropolitana, che comprende ora in una visione organica tutto il territorio non costruito, e integra gli aspetti naturalistici derivati dalla rete ecologica del PTCP con i servizi ecosistemici, per incrementare la resilienza ai cambiamenti climatici di cui al punto precedente e per ampliare la fruizione del paesaggio con percorsi rurali ciclopedonali, collegamenti tra parchi e riserve naturali. Le indicazioni sul paesaggio del PTCP sono inoltre state ottimizzate sulla base dell’esperienza acquisita in questi anni dagli uffici di pianificazione territoriale nelle istruttorie di compatibilità sui PGT, in attesa del completamento del nuovo piano paesaggistico della Regione, al quale il PTM così come i PGT dovranno adeguarsi.
Il ruolo degli uffici di pianificazione territoriale della Città metropolitana è determinante in un piano che dedica tanta attenzione alla fase di attuazione. Gli uffici dovranno essere dotati di adeguate competenze per svolgere più funzioni, non solo per istruire le verifiche di compatibilità sui PGT, ma anche per supportare tecnicamente i comuni nell’elaborazione e attuazione dei PGT e degli obiettivi europei sullo sviluppo sostenibile, per assistere e guidare i tavoli di confronto intercomunali e interistituzionali per la localizzazione dei grandi insediamenti e per l’attuazione di interventi e iniziativa di rilevanza sovracomunale e metropolitana, per assistere comuni e altre istituzioni locali nella presentazione di proposte per le richieste di finanziamenti europei, nazionali e regionali sulle iniziative che hanno rilevanza sovracomunale che sono a tale fine elencate nelle norme di attuazione del PTM, nonché per aggiornare con frequenza i contenuti degli elaborati, così come le banche dati territoriali messe a disposizione sul portale web dedicato.
Le strutture tecniche della Città metropolitana, così come delle province, riescono oggi a svolgere, peraltro con difficoltà, solo la prima delle funzioni sopra elencate, quella di verifica di compatibilità. Se si crede veramente in questo PTM, nella sua impostazione aperta e flessibile, nel ruolo che la Città metropolitana dovrebbe avere nel governo del territorio, è ora il momento di rafforzare gli uffici con nuovo personale da scegliere sulla base di criteri di preparazione e competenza.
Marco Pompilio
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Gli elaborati del PTM sono disponibili sul sito web istituzionale della Città metropolitana, dalla home page oppure all’indirizzo diretto .
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L’avviso di adozione è stato pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia il 2 settembre 2020 e ci sono 60 giorni da tale data per presentare osservazioni alla Città metropolitana.
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