23 marzo 2010

GOVERNO DELLA CITTÀ METROPOLITANA

Da anni si discute di città metropolitana intendendo con ciò un’entità territoriale di dimensione che travalichi i confini dei vari comuni che la compongono. La discussione ruota principalmente, attorno al problema del suo governo dato che non esiste un’istituzione che ricomprenda questa entità all’interno del suo territorio. Si sono confrontate a questo riguardo, due scuole di pensiero: quella “Istituzionale” e quella “contrattuale”.

Per la prima il governo della città metropolitana può essere assicurato soltanto costituendo una specifica istituzione locale, democraticamente eletta, che abbia confini sufficientemente ampi così da ricomprendere al suo interno tutta la fenomenologia metropolitana. Per quella “contrattuale”, non è possibile individuare un’istituzione ottimale perché qualsiasi confine si adotti esistono sempre funzioni o problemi che interessano territori più estesi. La costituzione di una nuova istituzione solleva poi problemi organizzativi e incontra difficoltà politiche e di consenso insormontabili. Appare, quindi, meglio percorribile la strada della promozione di ogni possibile intesa fra le istituzioni esistenti tutte le volte che un problema o una scelta di pianificazione viene a interessare territori di più istituzioni.

Parlando di Milano si è soliti usare l’espressione “città infinita”. Questa definizione implica due chiare consapevolezze: Milano non ha confini ed è pura illusione andarli a cercare; l’importanza di Milano è che si trova al centro di una rete di relazioni che le impone di dialogare: con la realtà padana cui è legata da una continuità territoriale; con il mediterraneo nell’articolarsi dei suoi mari, con la Svizzera che confina a nord, con i paesi europei dell’unione e dell’est.

Il Governo della rete è, quindi, operazione assai complessa che impone il dialogo e l’intesa fra livelli di governo molto articolati: lo Stato, la Regione Lombardia, una decina di Province, un migliaio di Comuni, le Regioni contermini e la Svizzera.

Si deve, quindi, operare con meccanismi consensuali, con gli accordi programmatici, con la graduale ridefinizione delle distribuzioni delle funzioni, con procedure di organizzazione del consenso. D’altra parte, i moderni ordinamenti democratici si stanno adeguando, senza scorciatoie, lungo questa direzione, abbandonando l’idea dell’istituzione metropolitana anche in quei casi in cui si era tentato di costruirla. Anche il nostro ordinamento si è mosso lungo la strategia contrattuale. Le riforme degli anni novanta sull’ordinamento degli Enti Locali e sul procedimento amministrativo; le riforme degli anni 2000 verso leggi obbiettivo con semplificazioni procedurali; l’affermazione, sempre più pregnante da parte della “Giudice delle leggi” del principio costituzionale della leale collaborazione fra i diversi livelli istituzionali; la riforma del Titolo 5° della Costituzione; i patti di stabilità interna; l’uso sempre più esteso degli accordi di programma con collaborazione pubblico-privata costituiscono passi sicuri verso la strategia contrattualistica.

Non va, a questo riguardo, trascurato che la complessità istituzionale ha anche un rovescio positivo della medaglia. Il territorio della città infinta ha una ricchezza istituzionale che va valorizzata in un momento in cui la percezione diffusa dell’esigenza di sicurezza e la presenza di flussi migratori provenienti da paesi molto diversi dalle nostre tradizioni sta ponendo problemi nuovi alle nostre comunità. Il territorio è, infatti, presidiato da molteplici istituzioni democratiche, il cui nodo più rilevante è costituito dai Comuni, il cui ruolo, al riguardo, va certamente enfatizzato e potenziato.

Ma in tutto ciò dove porre la cabina di regia delle intese di collaborazione? La dimensione della sfida che ci troviamo di fronte, per rendere competitivo il nostro sistema urbano, identifica nell’istituzione regionale il perno di promozione delle scelte infrastrutturali per l’allargamento della città: i nodi infrastrutturali di Milano non si risolvono se non alla scala sovracomunale dove i livelli di governo superiore sappiano organizzare il consenso interno e promuovere le intese esterne al suo territorio. E la Regione lo ha dimostrato in più occasioni: approvando leggi di semplificazione urbanistica e procedurale importanti; gestendo con efficienza uno dei servizi territoriali più rilevanti, quello sanitario; promuovendo e gestendo importanti accordi di programma e intese quadro.

Certo, il comune di Milano, quartiere centrale della città infinita, avrà un peso notevole nella cabina di regia perché Milano è la città che controlla il sistema aeroportuale di Linate e Malpensa; perché influenza la più importante impresa di Public Utilities esistente nel territorio lombardo: la soc. A2A; perché la sua azienda di trasporti locale serve numeri notevolissimi di passeggeri, interessando anche territori di comuni contermini. Ma Milano ha un territorio molto piccolo e la sua popolazione residente rappresenta non più di un quinto di tutta la popolazione della città metropolitana per cui la promozione delle intese fra istituzioni locali non può non essere affidata a quel livello di governo che rappresenta un territorio di vasta area.

Giuseppe Torrani