10 luglio 2018

IL NUOVO PIANO DI GOVERNO DEL TERRITORIO DI MILANO

Note per un dibattito

“Premessa politica” L’articolo tratta del nuovo PGT di Milano, ma prima di entrare nel merito desidero fare una breve dichiarazione politica: sostengo l’attuale Amministrazione di Milano perché è socialmente solidale e promotrice dei diritti delle persone, ambientalista, europeista e custode dei valori della Resistenza e della Costituzione. E’ un avamposto di resistenza all’ondata crescente del populismo che vuole distruggere il progetto storico dell’Europa unita. Alle prossime elezioni amministrative voterò per la riconferma del centro sinistra – allargato- a Milano e di Sala sindaco. Le mie posizioni critiche, sul governo metropolitano, sul PGT o su altri temi, devono quindi essere intese come contributi al miglioramento dell’azione amministrativa e politica dei progressisti a Milano e in Lombardia e collocate nella giusta dimensione rispetto alle preoccupanti prospettive politiche del Paese e dell’Europa.

“Giudizio sintetico sul nuovo Piano di Governo del Territorio” Il primo giugno è stato pubblicato sul sito del Comune di Milano il rapporto ambientale sulla proposta di Variante al Piano di Governo del Territorio (PGT), nell’ambito della procedura di Valutazione ambientale strategica (VAS) (1). In realtà si tratta di un nuovo Piano che traguarda la città al 2030. La discussione sul PGT, atto fondamentale dell’amministrazione comunale, coinvolgerà cittadini e istituzioni e riguarderà i molteplici aspetti di uno strumento complesso qual è un Piano urbanistico per una grande città. Vorrei tuttavia dare un giudizio sintetico sul PGT, che prescinda dalla valutazione di singole scelte, pur consapevole delle probabili critiche. Dividerei il giudizio in due parti: la prima sul PGT come strumento di governo della città compresa entro i confini amministrativi del Comune di Milano; la seconda come strumento di governo del Capoluogo della Città Metropolitana.

“Il PGT come strumento di governo della città” Come strumento di governo della città il nuovo Piano completa la trasformazione del PGT dell’amministrazione Moratti / Masseroli, avviata dall’amministrazione Pisapia (2012) e ne modifica definitivamente la natura. Il nuovo PGT esprime una chiara strategia ambientale, con elementi di innovazione di grande interesse. Una trasformazione ecologica, anche se uso con grande circospezione questo aggettivo. Il Piano ha un’impronta di sinistra o se si vuole progressista nel senso che tiene in considerazione i fattori di sviluppo, sia tradizionali – le attività economiche, la domanda di abitazioni e quindi la rendita urbana e il mercato immobiliare – sia innovativi – la produzione di conoscenza e di innovazione – ma cerca di orientarli verso un modello attento alle condizioni ambientali (rigenerazione della città) e alla redistribuzione / diffusione della qualità urbana (periferie).

“Il PGT come strumento di governo del Capoluogo della Città Metropolitana” Come strumento di governo del Capoluogo della Città Metropolitana il nuovo PGT conserva invece la tradizione di una estraneità sostanziale della città nei confronti della sua area metropolitana, al di là delle affermazioni di rito e di alcuni spunti oltre confine. In tal senso è poco innovativo e direi inadeguato al ruolo di governo che compete a Milano e deludente per un’amministrazione di centro sinistra.

Cercherò di motivare queste affermazioni.

Un buon PGT per Milano città

Il PGT recepisce naturalmente le decisioni prese dall’Amministrazione sulle grandi questioni urbane, dibattute in questi anni: il riuso degli scali ferroviari; il riuso delle aree EXPO e il futuro di Città Studi; la riapertura dei Navigli, la piazza d’Armi di via Forze armate, ecc.. Ognuna di tali questioni è stata ed è tutt’ora oggetto di discussione e polemica (Arcipelago Milano è sede qualificata di tale dibattito). Non riprendo la discussione sulle singole scelte che si inseriscono comunque in un disegno cha va giudicato nel suo insieme. Non entro neppure nel merito delle modifiche dell’impianto normativo tese ad “aggiustare” le parti inefficaci delle norme vigenti; so bene che è parte essenziale del Piano, ma un’analisi sistematica richiede una specifica attenzione.

“Mobilità e assetto insediativo” Il rapporto tra mobilità e assetto insediativo è un principio predicato fin dagli albori dall’urbanistica razionalista, ma raramente praticato con piena coerenza (almeno in Italia). Il rapporto tra infrastrutture del trasporto pubblico e assetto della città costituisce la struttura fondamentale del Piano che concentra le previsioni di sviluppo sui nodi della rete del trasporto pubblico (aree ad alta accessibilità. serviti dalla rete ferroviaria e metropolitana, nodi di interscambio e stazioni) ed elimina i precedenti Ambiti di trasformazione di nuova edificazione su aree libere.

Le previsioni di investimento sono definitivamente trasferite dalla nuova viabilità urbana del vecchio PGT Moratti / Masseroli, al trasporto pubblico e ciclopedonale. Ma anche la previsione di nuove linee metropolitane, considerate dal Pian Urbano della Mobilità Sostenibile (PUMS) e dal PGT marginali in termini di costi / benefici, è sostituita dall’efficientamento delle linee di superficie e dallo sviluppo della rete ciclabile. Infatti il PGT prevede come unica nuova linea ferroviaria / metropolitana strategica, la Circle Line lungo la cinta ferroviaria degli scali (con il potenziamento del tratto Garibaldi – Centrale in alternativa al secondo Passante, per risolvere il nodo ferroviario di Milano). Il rapporto tra PUMS e PGT è bene illustrato dalla VAS (punto 3.5 della Relazione di VAS).

“Le previsioni insediative” I criteri di dimensionamento del Piano (pag 29 della Relazione del DdP) non sono chiarissimi, ovvero non è chiaro il rapporto tra dimensione della crescita e capacità edificatoria anche perché la destinazione funzionale sia dell’edificato che dei nuovi edifici previsti dal Piano, è del tutto libera, ovvero qualunque edificio può essere destinato a residenza piuttosto che ad attività lavorative o a servizi (salve le norme edilizie). Dunque non può esservi un rapporto biunivoco tra crescita della popolazione e nuova Superficie lorda di pavimento (Slp) edificabile in base al PGT.

In sintesi la popolazione prevista al 2030 è di 1.458.000 abitanti, con un incremento di 78.000 abitanti rispetto al 2017, ai quali si devono aggiungere: gli abitanti transitori, le attività economiche e di servizio e i fabbisogni di alloggi pregressi, ecc..

Le operazioni di sviluppo più rilevanti previste dal PGT (compresi gli scali ferroviari) porterebbero ad un incremento di 4.846.000 mq di Slp (salvo errore di interpretazione dei documenti pubblicati) per tutte le funzioni possibili, residenza, lavoro, servizi privati, edilizia residenziale sociale. Tale capacità edificatoria corrisponderebbe ad un incremento teorico di 97.000 unità tra abitanti / posti di lavoro /addetti ai servizi, circa (con un parametro di 50 mq per unità).

Si può dunque dire che gli ordini di grandezza espressi nel DdP sono tra loro compatibili se si considera che il Piano è di fatto traguardato al 2030 e se si asseconda il processo di concentrazione della crescita nel Capoluogo rispetto al suo hinterland; ma questa valutazione riguarda la seconda parte del giudizio. (2)

“La Rigenerazione” La “Rigenerazione”, nuova parola d’ordine dell’urbanistica, significa rivitalizzare la città esistente, migliorarne le condizioni ambientali, senza ampliarne il suolo edificabile. Il processo di rigenerazione non è codificato, ma va inventato e tradotto in previsioni e norme urbanistiche. Il PGT di Milano prevede un processo ampio di interventi di riqualificazione degli spazi pubblici, sia concentrati in luoghi significativi, sia diffusi nelle “periferie” e di interventi privati sostenuti da incentivi e disincentivi. Il processo di rigenerazione diffusa è regolato da schede programmatiche contenute nel DdP. (3). Il tema della rigenerazione potrà essere certamente oggetto di sviluppi e implementazioni ma certo il PGT lo pone come obbiettivo centrale.

“Il Consumo di suolo” A fronte della prevista crescita della popolazione e delle attività economiche e del processo di rigenerazione diffusa, il PGT riduce il suolo edificabile di circa 1.700.000 mq e ne riporta una quota rilevante alla destinazione agricola (Parco Sud). Si tratta di una significativa inversione di tendenza.

“Edilizia residenziale pubblica e sociale” Avere una quota consistente di abitazioni godibili a vario titolo a prezzi inferiori a quelli di mercato è una condizione essenziale per una grande città europea che voglia mantenere una struttura sociale economicamente e demograficamente composita. Milano parte da una dotazione buona (10% dello stock abitativo) rispetto alla media nazionale, ma bassa rispetto alla media europea (del nord). Un gap difficilmente colmabile senza finanziamento dello Stato.

L’amministrazione di Milano sta riorganizzando lo storico patrimonio di edilizia “popolare” per recuperare una disfunzione strutturale accumulatasi nei decenni. Per alcuni l’azione delle amministrazioni Pisapia e Sala è stata insufficiente; per altri è il massimo compatibile con i vincoli di finanza e legislativi.

Che cosa può fare il PGT? il nuovo Piano eleva la quota di edilizia sociale obbligatoria a carico degli operatori (25%) negli interventi maggiori e introduce la monetizzazione degli obblighi per gli interventi minori (non è chiaro come si valuta la monetizzazione e che destinazione abbia) e destina 100.000 mq di aree di proprietà comunale per l’edilizia sociale.

Si potrebbe anche elevare ulteriormente la quota di edilizia sociale ma si rischia di porre obbiettivi teorici. Per realizzare effettivamente quote significative di edilizia sociale mancano due strumenti fondamentali: l’autonomia fiscale dei comuni e delle regioni in materia (non è tra le materie in discussione nel tavolo Stato – Regioni sull’autonomia) ed enti di settore, pubblici / privati, cui affidare la gestione delle quote di edilizia sociale. In mancanza si rischia di non riuscire ad applicare la norma di Piano in gran parte dei casi. Infatti i valori di rendita urbana garantiti dal mercato immobiliare di Milano (meno nel resto della regione) consentono di gravare gli operatori immobiliari dell’obbligo di una quota di edilizia sociale (un onere economico che non costituisce una perdita ma un mancato guadagno) ma per gli operatori tradizionali è difficile sostenere un impegno di lungo termine per la gestione di tali alloggi. Ma tutto ciò non è più materia del PGT.

“Il Piano dei Servizi e le Grandi funzioni urbane” Il PGT riserva alcune aree importanti a “Grandi funzioni urbane”, funzioni non ancora precisamente definite ma che potranno essere programmate in futuro (4). Una scelta di metodo giusta perché non tutto si può prevedere ed è bene lasciare aperte opzioni e potenzialità nell’uso della città; un criterio di adattabilità (resilienza?).

Il criterio tuttavia dovrebbe essere esteso al Piano dei Servizi (PdS). Il PdS infatti rileva con precisione la distribuzione dei servizi nella città, articola la normativa per regolare gli interventi pubblici e privati di interesse pubblico, ma non individua le carenze importanti della città e non programma i nuovi grandi servizi urbani o la loro riorganizzazione.

A tale proposito il criterio di riservare grandi aree per le programmazioni future andrebbe applicato anche agli ambiti oggetto di procedure urbanistiche in corso come l’AdP Scali ferroviari o EXPO -Mind, riservando a future funzioni parte di quelle aree che per la loro posizione urbanistica godono di straordinaria accessibilità a tutte le scale territoriali.

“Identità locali e decentramento” Il DdP identifica 88 quartieri (sono i Nuclei di interesse locale – NIL – del vigente Piano dei Servizi) e si pone l’obbiettivo di rafforzarne l’identità. Gli 88 quartieri sono una base analitica efficace ma sono troppi perché il Piano possa realmente configurarne l’identità. Manca invece la dimensione dei Municipi che sono nove. A quella scala sarebbe bene strutturare il Piano in modo che preluda alla formazione dei veri Municipi della Città metropolitana e alla loro autonoma gestione. A partire dall’identificazione di piazze, spazi pubblici o edifici significativi che possano costituire i centri riconoscibili dei nove Municipi.

“Nuovi strumenti per la pianificazione” Il PGT, come detto, ha un tasso di innovazione significativo, pur rispettando la struttura normativa della legge urbanistica lombarda e i caratteri tecnici di uno strumento che deve governare processi fisici di grandissima inerzia nel lungo periodo. Si sarebbe potuto tuttavia approfondire le potenzialità di strumenti non propri della tradizionale tecnica urbanistica. Per esempio i “Big data” (dati in possesso dei gestori delle reti informatiche e di telecomunicazione) e gli open data (dati disponibili provenienti da varie fonti aperte) costituiscono strumenti di analisi formidabile dell’uso della città in tempo reale. Possono essere utilizzati per ottimizzare la gestione dei flussi (mobilità di persone e merci) individuare bisogni latenti, ottimizzare la distribuzione delle funzioni, che del resto il PGT liberalizza totalmente. Il Piano potrebbe prestare maggiore attenzione alle potenzialità di questi strumenti, che vanno comunque sperimentati senza modificare la natura tecnica del Piano che resta lo strumento di governo delle trasformazioni strutturali, fisiche della città.

“Un PGT inadeguato per il Capoluogo della Città Metropolitana” Il DdP dichiara che il PGT di Milano si colloca in una prospettiva metropolitana. Il rapporto tra la Città e la sua area metropolitana è trattato in un breve passaggio del DdP, in uno schema territoriale molto sintetico e in accenni programmatici relativi ad otto poli / assi significativi del territorio metropolitano (pagine 87 – 89, quasi alla fine del documento).

Sono indicazioni programmatiche generiche, non impegnative e senza effetti operativi. In effetti il DdP non delinea una strategia per il governo dell’area vasta, coerente con la nuova strategia urbana del PGT, ma si limita ad evidenziare alcuni temi per futuri approfondimenti.

“La dimensione regionale” Milano è capoluogo della regione e di un’area metropolitana più vasta di quella amministrata dalla Città metropolitana. La Regione (che sta rivedendo il suo Piano territoriale) non ha ancora definito una strategia per l’area metropolitana centrale, come richiede la stessa legge regionale n32 del 2015. La formazione del nuovo PGT di Milano dovrebbe essere l’occasione per ribadire il ruolo della città come capoluogo regionale e sollecitare la Regione a sviluppare una pianificazione coerente. (5)

“Capoluogo e area metropolitana: concentrazione della crescita” Un primo elemento di verifica di coerenza tra visione urbana e visione metropolitana dovrebbe riguardare le dimensioni della crescita programmata. Come evidenziato dagli stessi dati del DdP la crescita (di popolazione, attività economiche, investimenti, ecc) si sta concentrando nel Capoluogo, mentre l’hinterland è fermo. Le previsioni di crescita del PGT confermano tale trend e diventano quindi una scelta strategica che riguarda l’intera area metropolitana, ma fatta dal solo Capolugo. Tale concentrazione territoriale potrebbe anche costituire una scelta esplicita e consapevole, ma andrebbe anche detto quali elementi compensativi il Capoluogo dovrebbe mettere in campo a favore del suo hinterland.

“La mobilità a scala metropolitana” Le scelte del PGT sono derivate e coerenti con il PUMS che è a sua volta coerente con il programma regionale dei trasporti (PMTR). In questo quadro la strategia metropolitana per la mobilità appare debole nelle scelte e nel processo di formazione. In effetti il DdP non chiarisce qual è la strategia per la mobilità della Città Metropolitana e come il PGT di Milano si inserisce nella pianificazione dei trasporti dell’area metropolitana. Del resto chi prenderà le decisioni per la CM? la Regione, l’Agenzia per il trasporto pubblico locale, il Comune di Milano? O, come dovrebbe essere, la Città metropolitana?

“Uso del suolo a scala territoriale” Il PGT introduce criteri urbanistici innovativi. Se Milano volesse assumere un ruolo guida della sua area metropolitana dovrebbe proporre gli obbiettivi del PGT per l’uso del suolo come criteri per l’impostazione del PTM, come modello per i comuni dell’hinterland su temi come la rigenerazione territoriale; il rapporto tra rete del trasporto e sviluppo insediativo (nodi di interscambio metropolitani), il recupero degli scali ferroviari e delle grandi aree pubbliche; il contenimento del consumo di suolo, la concreta attuazione della rete ecologica, e della cintura verde metropolitana ecc. Vedremo come il PTM affronterà tali temi.

“Il verde metropolitano” La rete ecologica e la cintura verde metropolitana sono elementi di scala territoriale sostanziali ripresi dal PGT. Il DdP affida l’attuazione delle previsioni di Piano ai due principali enti che da decenni governano la cintura verde: il Parco Nord e il Parco Sud. Il PGT non apporta nuovi contenuti specifici ai parchi, né meccanismi di distribuzione delle risorse derivanti dallo sviluppo a scala metropolitana, per la loro attuazione. Il PGT rimanda le scelte a tali enti e tutto sommato dimostra la scarsa attenzione del Capoluogo all’attuazione del PTCP del Parco Sud. (6)

“La scala intercomunale; i comuni di confine” La debolezza della visione metropolitana è denunciata anche dalla scarsa efficacia operativa del Piano riguardo ai territori di confine. Il Piano dovrebbe almeno individuare gli ambiti territoriali oggetto di pianificazione concordata con i comuni confinanti. Si tratta di ridefinire i territori di margine, sia verso le zone urbane a nord, sia verso il paesaggio agrario del sud. Un tema importante per la ricucitura delle periferie. (7)

“In conclusione: un nodo politico da sciogliere” Certo quelli sopra descritti sono temi propri del Piano territoriale metropolitano (PTM), ma rispetto a tali temi le indicazioni del PGT del Capoluogo dovrebbero essere chiare e impegnative. Invece nel DdP di Milano non sono definiti impegni fattuali e programmatici con precise ricadute sul territorio metropolitano. In realtà il PGT è, ancora una volta, sostanzialmente estraneo alla prospettiva di governo d’area vasta.

Il vero nodo politico è che le strategie del Capoluogo e quelle della Città metropolitana avrebbero dovuto essere definite contestualmente, ovvero i DdP del PGT e del PTM avrebbero dovuto essere concepiti unitariamente. (8) Ma tutto ciò non è una carenza tecnica; è una scelta politica: i partiti di centro sinistra non hanno la forza di sostenere un concreto progetto metropolitano e dunque gli amministratori di Milano si concentrano sulla gestione della Città.

Ugo Targetti

Note a completamento:

(1) Si ricorda che il PGT è articolato in tre parti fondamentali: il Documento di Piano (DdP) di carattere strategico e programmatico che ha valenza quinquennale (!). Il Piano delle regole (PdR), che costituisce la parte dispositiva e conformativa dei diritti. Il Piano dei Servizi (PdS) che programma i servizi pubblici e di interesse pubblico e riguarda quindi la parte pubblica e le attività collettive e sociali della città. Oggetto della VAS in pubblicazione sono: il nuovo Documento di Piano in sostituzione del vigente, scaduto per legge e delle Varianti del Piano delle regole e del Piano dei servizi.

Entro il 31 luglio si possono trasmettere proposte e osservazioni per contribuire alla formazione del PGT. Conclusa la formazione del Piano il Consiglio comunale lo adotta e sul piano adottato potranno essere presentate osservazioni puntuali che potranno essere accolte o respinte.

(2) Al 2017 Milano ha una popolazione di 1.380.000 abitanti cresciuta del 6,7% tra il 2008 e il 2017 pari a 86.000 nuovi residenti. Sono cresciuti e crescono gli abitanti più o meno provvisori a vario titolo, i pendolari, i city users e i turisti. La Milano reale è molto più grande della Milano anagrafica e cresce più della regione e più dell’hinterland. Tra il 2011 e il 2016, la popolazione di Milano cresce con un tasso che è più del doppio del resto della Città Metropolitana e quasi il triplo della Lombardia: rispettivamente + 9%, + 4% e + 3,2%.

La popolazione al 2030 è prevista di 1.458.000 abitanti con un incremento di 78.000 abitanti. La domanda di abitazioni che considera dunque le necessità pregresse e quelle future, è stimata dal DdP in 84.000 alloggi; gli alloggi sfitti sono 70.000, ma una quota di questi è da considerare fisiologica per la fluidità del mercato. Alla capacità edificatoria dei grandi interventi si devono aggiungere le trasformazioni diffuse la cui entità non è prevedibile.

(3) Le azioni di rigenerazione previste dal PGT possono essere così sintetizzate

Ampie zone di rigenerazione individuate dal PGT e trattate con specifiche regole.

Riqualificazione dello spazio pubblico per punti cardine (sei grandi piazze da riorganizzare).

Interventi di riqualificazione dello spazio pubblico diffusi in tutta la città e regolati da schede programmatiche.

Recupero dei Nuclei di antica Formazione.

Completamento della “rete ecologica” di connessione tra verde di cintura metropolitana e verde urbano

Zone di rigenerazione ambientale regolate da apposita normativa.

(4) Le aree per le grandi funzioni urbane sono: Bovisa Goccia; Porto di Mare; Ronchetto sul Naviglio; Piazza d’Armi; San Siro Trotto; Rubattino.

(5) Il rapporto tra il PGT di Milano e la pianificazione regionale è demandato al rapporto tra Piano Urbano della Mobilità Sostenibile (PUMS) e Programma Regionale Trasporti e Mobilità (PRTM), rapporto fondamentale ma non esaustivo dell’assetto del territorio. Nel PRTM Milano assume il ruolo di nodo della rete europea e regionale ma nel contempo non emerge una strategia per l’area metropolitana centrale perché il PRTM non si occupa di uso del suolo. Così per esempio non ci sono indicazioni per sviluppare l’intermodalità nei nodi di interscambio e trasferire parte della mobilità privata dell’area metropolitana, sulla rete del ferro.

Altro tema di rilievo regionale è il rapporto tra CM di Milano e Provincia di Monza, le due istituzioni che insieme costituiscono la vera area metropolitana. Anche in questo caso il tema è proprio del Piano territoriale metropolitano, ma poiché tale piano è in via di formazione il Documento di Piano del Capoluogo dovrebbe indicare il rapporto tra Milano e la più vasta area metropolitana. In effetti il DdP fa riferimento alla nuova linea metropolitana che collegherà Milano a Monza, alla Villa Reale e al suo Parco: una scelta giustissima i cui effetti territoriali sono però lasciati indefiniti.

(6) Ciò vale soprattutto per il parco Sud il cui Piano Territoriale di Coordinamento prevede (dal 2000 ovvero da 18 anni) pianificazioni operative mai approvate e implementate: i Piani di settore, “Fruizione e sistema dei percorsi del parco” e “Salvaguardia, tutela e valorizzazione del patrimonio storico monumentale” e i “Piani di cintura urbana” per quelle vaste porzioni di territorio agricolo compreso tra la città e la tangenziale ovest, connotate da processi di degrado tipico delle aree agricole periurbane.

(7) Alcuni esempi di luoghi salienti per i quali sarebbe bene che il PGT indicasse temi e ambiti di confronto con i comuni confinanti.

– Aree EXPO – Mind: la connessione con le stazioni di Rho / AV e Stephenson e le connessioni con i comuni circostanti di Rho e di Bollate ecc.

– L’ immenso centro commerciale che Segrate colloca al confine di Milano dell’aeroporto di Linate e dell’Idroscalo; il PGT di Milano dovrebbe valutarne le conseguenze.

– Il nodo di interscambio MM3 tangenziale, al confine con San Donato dove Il PGT concentra lo sviluppo, ma non valuta le connessioni tra il nodo e un comune di 32.000 abitanti. E così ancora per i comuni confinanti, posti sulle le estensioni delle line MM e sui Navigli come Rozzano e Corsico, ecc.

(8) La Città Metropolitana, su disposizione del Sindaco Sala, ha dato il via formale all’elaborazione del Piano Territoriale Metropolitano; i criteri di impostazione del Piano territoriale sono stati resi pubblici solo da pochi giorni con il “Documento di linee guida per la redazione del Piano Territoriale Metropolitano della Città Metropolitana di Milano”. Il DdP che dunque precede il PTM, non dichiara come il PGT di Milano intende collocarsi nel processo di formazione del Piano territoriale.