15 maggio 2018

TROPPI PIANI PER UN SOLO TERRITORIO

Il nuovo Piano di Governo del Territorio di Milano e il nuovo Piano Territoriale Metropolitano

Una responsabilità oltre il Comune. Nel gennaio 2017 l’Amministrazione di Milano ha avviato la formazione del nuovo PGT. Nel luglio 2017 il Sindaco metropolitano ha avviato la formazione del nuovo Piano Territoriale Metropolitano (PTM). La Regione Lombardia ha in atto un vasto programma di revisione dei propri strumenti di pianificazione del territorio: ha in corso l’adeguamento del PTR alla legge 31/2014 (sul consumo di suolo) e la revisione del Piano Paesistico Regionale; ha in programma la revisione generale del Piano Territoriale Regionale (PTR) e, soprattutto, la revisione della legge urbanistica. Anche il ruolo dei parchi metropolitani va ripensato (la nuova legge regionale sulle aree protette è del 2016).

Mi chiedo dunque se non sia il caso che il Capoluogo, con la sua Città metropolitana e la Regione si siedano a un tavolo (per una volta ritengo utile un “tavolo”) e ragionino sui principi normativi e sui contenuti della pianificazione dell’area metropolitana più importante del Paese e del suo Capoluogo.

Va infatti considerato che il PTM (Piano Territoriale Metropolitano) è uno strumento del tutto nuovo e va in qualche modo inventato; il PGT è invece uno strumento obsoleto e contraddittorio la cui parte strategica (il Documento di Piano) ha una durata di soli cinque anni. Le relazioni tra piani regionali, piani d’area vasta e piano comunale hanno bisogno di una revisione delle coerenze. Perché non impostare il nuovo PGT del capoluogo come piano sperimentale per innovare l’impianto della legge urbanistica (anche con una legge ad hoc)?

Già all’avvio del nuovo PGT, in un articolo su Arcipelago Milano (febbraio 2017) auspicavo che la dimensione metropolitana del PGT venisse concretamente affrontata con uno stretto coordinamento tra revisione del PGT e formazione del Piano Territoriale Metropolitano (PTM) che è compito della nuova Città Metropolitana, previsto dalla legge nazionale 56 /2014 (legge Delrio). Nell’articolo suggerivo di costituire un unico ufficio di Piano, almeno per impostare la parte strategica dei due fondamentali atti di pianificazione del territorio (i Documenti di Piano). Come già detto il Sindaco ha avviato il nuovo Piano Territoriale Metropolitano, ma il provvedimento non fa alcun accenno al rapporto tra PTM e PGT del capoluogo.

Suggerimenti per lo sviluppo del lavoro. In questo anno e mezzo il Comune ha prodotto alcuni documenti di approfondimento del PGT (1) mentre per il PTM, dopo l’avvio, non sono stati presentati stati di avanzamento del lavoro. Allo stato delle cose non c’è materia per dare un giudizio di merito né sul nuovo PGT, né sul PTM. Però si possono dare suggerimenti su come procedere. Per esempio suggerirei di elaborare i piani secondo un’impostazione che renda più comprensibili:

1) le scale di intervento pertinenti agli obbiettivi strategici;

2) il rapporto tra pianificazione urbanistica / territoriale e governo dell’ambiente;

3) le relazioni anche gerarchiche tra gli obbiettivi;

4) le priorità e le prospettive temporali.

Sarebbe infine auspicabile che nei prossimi stati di avanzamento dei lavori le scelte di piano fossero segnate, per quanto possibile sulle “carte”, che restano gli strumenti classici e per ora insostituibili della disciplina urbanistica.

Un metodo che renderebbe più chiare le scelte politiche di fondo, e faciliterebbe la pubblica discussione.

Il Piano, gli obbiettivi strategici e le scale territoriali pertinenti. I piani devono essere concepiti alle scale pertinenti ai fenomeni territoriali che intendono governare e in coerenza a tali scale devono indicare gli obbiettivi strategici, cioè gli obbiettivi capaci di connotare la città (le città) e il territorio, secondo le aspirazioni collettive profonde e di lungo termine (20 anni). A parte le considerazioni sul ruolo nazionale e internazionale di Milano, le scale di piano pertinenti per il Documento di Piano di Milano (cioè per la parte strutturale e non attuativa) sono tre: la scala metropolitana (e regionale); la scala urbana (finché la città capoluogo coesisterà con la Città metropolitana) e la scala locale dei Municipi.

Il documento “Obbiettivi per il PGT” (vedi nota 1) accenna alla visione metropolitana e indica i temi del confronto con la Città Metropolitana: Ambiente. Parchi metropolitani. Consumo di suolo e perequazione. Mobilità di persone e merci. Grandi interventi. Riqualificazione dei territori di confine. Non è specificato però in quali atti del PGT e del PTM prenderanno corpo le decisioni assunte in seguito al confronto.

È invece necessario che gli obbiettivi di scala metropolitana siano formalmente e sostanzialmente assunti in atti di Pianificazione che abbiano la stessa valenza per il PGT e per il PTM, concordati e inseriti nella Variante del Piano Territoriale Regionale, come prevede la legge regionale 32/2015. In un’ottica di coerenza generale vanno posti anche i piani dei parchi regionali metropolitani. Per esempio nell’obbiettivo “Riqualificazione dei territori di confine” andrebbe compresa la ricostruzione del paesaggio agrario e la ricomposizione dei confini delle aree periurbane, un obbiettivo già posto nel Piano del Parco Sud e di fatto dimenticato nella pianificazione e gestione urbanistica del Capoluogo.

Andrebbero poi individuati e classificati gli obbiettivi di scala urbana (riuso dei grandi contenitori; rigenerazione delle aree obsolete; edilizia residenziale pubblica e sociale, ecc.) e gli obbiettivi di scala locale finalizzati a rafforzare le identità dei Municipi. L’articolazione del Piano per identità municipali dovrebbe essere esplicita e preludere all’istituzionalizzazione dei Municipi come componenti della Città metropolitana.

Pianificazione e governo dell’ambiente. La pianificazione è parte centrale ma non esaustiva della più generale questione del governo e della tutela dell’ambiente. C’è un problema più generale di “governance” dell’ambiente. Secondo la legislazione vigente e la prassi amministrativa, l’ambiente è governato, alle diverse scale territoriali, da strumenti settoriali che diventano sempre più numerosi (2). D’altra parte i PGT e i Piani d’area vasta (PTCP e PTM) sono caricati di competenze sull’ambiente, sempre più complesse.

La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) che deve accompagnare tutti i piani e ogni loro variazione sostanziale, ha assunto il carattere di un meccanismo burocratico pesantissimo e non si sa quanto efficace perché non si misurano con regolarità gli esiti ambientali della realizzazione dei piani. È necessario dunque costruire un quadro generale ed unitario dello stato dell’ambiente, delle invarianti di tutela, degli obbiettivi di miglioramento (quantificabili) e dei provvedimenti per l’adeguamento ai mutamenti climatici. Un quadro inevitabilmente di scala metropolitana / regionale al quale tutti gli strumenti di piano dovrebbero riferirsi; dal PGT di Milano, al PTM, ai PGT dei comuni dell’Area Metropolitana, ma anche i progetti delle opere pubbliche e delle infrastrutture.

Potremmo chiamare tale quadro generale, Piano strategico dell’ambiente, metropolitano. Le molteplici, ripetitive e ridondanti VAS dovrebbero essere riportate ad un unico processo di verifica del rapporto tra quel quadro unitario e i singoli strumenti di pianificazione del territorio e di controllo periodico degli esiti ambientali che derivano dall’attuazione dei piani.

Un’ipotesi che richiede innovazione tecnica, disciplinare e legislativa. La legge regionale 32 / 2015 prevede uno stretto rapporto tra Regione e CM, cioè tra piano Territoriale regionale (in revisione) e PTM. Il Piano strategico dell’ambiente metropolitano, potrebbe essere il primo tassello di una pianificazione territoriale condivisa tra Regione, CM e comune di Milano.

La gestione quotidiana delle trasformazioni. I piani devono essere strumenti di gestione quotidiana delle attività di trasformazione fisica della città, efficaci ed efficienti, che facilitino i rapporti tra amministrazione e cittadini. Questione non meno importante dei punti precedenti, ma molto tecnica e difficile da comunicare. Alla pubblica opinione sono però evidenti le difficoltà burocratiche e la parola d’ordine condivisa da tutti è “semplificare”. Ma per semplificare sul serio bisogna redistribuire i poteri: tra amministrazione centrale e Municipi e tra amministrazione pubblica e cittadini. Ciò significa ridurre gli ambiti del controllo pubblico obsoleti; per esempio l’uso interno degli edifici e rafforzare gli ambiti di controllo utili ai nuovi obbiettivi di interesse pubblico: la qualità architettonica delle quinte urbane, degli spazi di relazione tra privato e pubblico e degli spazi pubblici, ecc.

Conclusioni. L’auspicata coerenza tra obbiettivi e scale di piano e del complessivo sistema della pianificazione del territorio non risponde tanto e solo ad un’esigenza intellettuale di razionalità del sistema, ma è alla base di una razionale ed efficace spesa pubblica e di una chiara divisione delle responsabilità delle amministrazioni pubbliche elettive e quindi in fine della democrazia.

Ugo Targetti

Note:
(1) Nel dicembre 2016 la Giunta di Milano ha approvato le “Linee di indirizzo per la redazione del nuovo PGT”. Il documento indicava principi ed obbiettivi molto generali (e un po’ retorici): Attrattività ed inclusione. Rigenerazione urbana. Resilienza. Qualità degli spazi e dei servizi per rilanciare le periferie. Semplificazione e partecipazione. Nel gennaio 2017 l’Amministrazione ha pubblicato l’avviso di avvio del procedimento per la formazione del nuovo PGT. Nell’agosto 2017 il Comune ha pubblicato il documento “Obbiettivi per il PGT” dove i temi generali vengono articolati in obbiettivi più concreti, ma ancora privi di “trasposizione in pianta” Le Strategie e gli obbiettivi indicati nel documento sono: 1. Attrattività ed inclusione: Visione metropolitana. Programmazione urbanistica e politiche di mobilità. Sostegno alle attività produttive innovative. Rafforzare il commercio urbano. Offerta di servizi abitativi. Attrezzature religiose. 2. Rigenerazione urbana. Trasformazioni urbane. Ambiti di rigenerazione urbana.3. Qualità degli spazi e dei servizi. Piano periferie. Qualità dei servizi. Qualità degli spazi pubblici, Qualità degli esiti delle trasformazioni. 4. Resilienza: Ambiti di riqualificazione ambientale. Connessioni ecologiche. Consumo di suolo, drenaggio e microclima urbano. Assetto idrogeologico. Efficienza energetica. Monitoraggio ambientale. 5. Semplificazione e partecipazione”.
Infine è stato presentato il documento “Milano 2030 – Idee per la città che cambia –laboratorio per il PGT”. Un documento asettico; un elenco di trentacinque idee, tutte dello stesso valore, (un po’ secondo la logica del DUP –si vedano i vari interventi a riguardo su Arcipelago in parte attinenti al PGT, in parte attinenti ad una più generale attività amministrativa, senza riferimenti alle scale di intervento, alle priorità, ecc. L’Amministrazione inoltre ha raccolto osservazioni e proposte dai cittadini per impostare le modifiche al PdR e al PS.

(2) Un elenco non esaustivo dei piani e dei provvedimenti per la tutela dell’ambiente, dal livello europeo a quello comunale.
Siti di interesse comunitario e zone di protezione speciale (Direttive CEE).
Piano di bacino del fiume Po – Piano stralcio per l’assetto idrogeologico (PAI) 2016
Piano gestione Rischio Alluvioni del fiume Po (2016) (PGRA Po) 2016
Sistema delle aree protette (LR 28/2016) Parchi naturali Piani dei parchi regionali e dei Piani dei parchi di interesse locale (PLIS)
PTR – Rete ecologica regionale
Piano d’indirizzo forestale, 2016 – 2031 (PIF)
Piano cave regionale
Reticoli idrici principale e secondario
PTCP – Aree agricole strategiche
PTCP – Rete ecologica provinciale
Programma provinciale di previsione e prevenzione dei rischi 2013
Piani comunali per l’invarianza idraulica (L.R 4/2016)
Componente geologica, idrogeologica e sismica dei PGT
Elaborato rischio di incidente rilevante (ERIR)