10 aprile 2018

DUP MILANO: COERENZA E INCORENZA TRA INDIRIZZI E AZIONI

Qualcosa di più di un semplice adempimento amministrativo

Il Documento unico di programmazione (DUP) costituisce “presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione”, “ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell’ente” (art. 170, d.lgs 267/2000, richiamato nel documento stesso). Il DUP è dunque strumento di fondamentale importanza per il funzionamento dell’ente, costituendo cerniera di collegamento tra indirizzo politico e attività operativa e presupposto per i successivi atti gestionali dei dirigenti.

Si compone di due sezioni, una strategica e una operativa, che tuttavia nel DUP di Milano non sembrano dialogare. Una certa discontinuità tra sezione strategica e sezione operativa si manifesta già a partire dall’indice. Nella sezione strategica vengono delineate 14 tematiche generali derivate dalle Linee programmatiche di mandato approvate a luglio 2016 e ampiamente descritte nelle prime pagine. Le strategie sono organizzate in 19 missioni che nella parte operativa contengono i programmi e le finalità da perseguire. Nel passaggio dalle 14 tematiche generali alle 19 missioni il filo del ragionamento si interrompe. Le missioni ricalcano la tradizionale articolazione organizzativa interna per settori dell’ente, in questo modo indebolendo l’approccio interdisciplinare e intersettoriale che caratterizza le 14 tematiche generali.

Le norme comunitarie, nazionali e regionali prevedono che i piani e programmi siano sottoposti a valutazione ambientale strategica (VAS), all’interno della quale viene, tra le altre cose, verificata la coerenza interna tra obiettivi e azioni, ossia che ogni azione del piano sia solidamente legata ad almeno un obiettivo, e che per ogni obiettivo sia prevista almeno un’azione attuativa, o un complesso di azioni se la strategia è intersettoriale. Le norme non prevedono la VAS per il DUP, che sarebbe invece molto utile per analizzare i collegamenti tra le azioni della sezione operativa e le strategie delineate nelle 14 tematiche generali. Il limitato spazio di queste pagine non consente di sviluppare una sistematica analisi di coerenza interna del DUP di Milano, ma a titolo esemplificativo si possono citare alcuni casi di strategie che non sembrano avere un riscontro operativo, e altri di azioni che non sono connesse con le tematiche della sezione strategica. Mi limito agli argomenti che conosco meglio, inerenti il governo del territorio.

Urbanistica. Nella sezione strategica il tema generale 1 parla diffusamente e in modo enfatico di rigenerazione urbana, “il Comune opererà per liberare ogni energia interesse di tutta la comunità, definendo obiettivi strategici condivisi per una stagione di rigenerazione urbana diffusa che faccia scuola in Europa …”.

Nella sezione operativa la missione 8 “Assetto del territorio ed edilizia privata” contiene un lungo elenco di accordi e di piani attuativi in corso di definizione o di realizzazione, e introduce il percorso di “… parziale revisione del Piano di governo del territorio nel suo complesso …” al fine di promuovere una “visione trasversale delle politiche, delle azioni e degli strumenti, fra cui, appunto, anche quelli urbanistici”. Non si comprende, tra “parziale” e “nel suo complesso”, se si tratti di una variante generale del piano o di un semplice aggiornamento alla scadenza quinquennale. Nella sezione strategica il PGT non è citato, né vi sono indicazioni su come impostarlo, nonostante sia uno dei documenti politici più importanti. Così come non vi sono indicazioni su come contenere gli effetti su traffico e inquinamento, e sui servizi, del rilevante carico insediativo dovuto ai numerosi e voluminosi interventi di rigenerazione urbana in corso e programmati. Il DUP stesso ricorda che il PGT vigente è sempre fermo ad una previsione di ben 2.100.000 abitanti, a fronte di una popolazione attuale di circa 1.350.000, frutto dell’impostazione voluta dall’ultima Giunta di Centrodestra. Anche su questo la sezione strategica non dice nulla, facendo supporre che il sovradimensionamento sarà mantenuto. E’ comunque difficile credere che la variante sarà di mero aggiornamento, leggendo alla Missione 8 che Il PGT ha un ruolo ai fini del “rilancio internazionale della città”, e con temi in agenda come gli scali ferroviari, il trasferimento di parte di Città Studi nelle aree Expo e la riapertura dei Navigli.

A proposito della riapertura dei Navigli, citata nel tema 1, non è chiaro da quali strategie tragga motivazione. A meno che non si voglia credere che la motivazione sia quella che si legge a pagina 204, nella sezione operativa alla Missione 9 “Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente”, di “riconnessione idraulica del reticolo idrografico milanese” per riequilibrare una situazione di abbondanza di acqua nel nord urbanizzato e carenza nel sud agricolo. Obiettivo idraulico che per essere raggiunto non richiede necessariamente la riapertura a cielo aperto della cerchia dei Navigli.

Mobilità. Con molti anni di ritardo rispetto alle altre città europee, con le quali si vorrebbe competere nello scenario internazionale, sono finalmente in corso azioni concrete per rafforzare i collegamenti su ferro tra Milano e l’area metropolitana (nuova M4, prolungamenti metro esistenti, tramvie intercomunali, linee suburbane che utilizzano il passante, servizio ferroviario regionale, ecc.). Molto rimane comunque ancora da fare, per esempio in relazione al secondo passante ferroviario, citato nel PUMS e anche nella parte operativa del DUP, il cui studio di fattibilità procede molto a rilento. E’ positivo tra gli indirizzi strategici quello di “Semplificare la vita di cittadini e turisti, con l’introduzione di un biglietto unico integrato tra ferro e gomma per l’area metropolitana milanese”, che trova un’ampia trattazione anche nella sezione operativa alla Missione 10 “Trasporti e diritto alla mobilità”. Di questo tema si parla da molti anni, bisogna procedere rapidamente per recuperare il ritardo rispetto ad altre città e regioni europee che hanno percorso molta strada in questa direzione.

Per sfruttare al meglio la rete su ferro in fase di potenziamento si deve lavorare sull’intermodalità rafforzando gli interscambi nelle stazioni e fermate. Si deve anche evitare l’ulteriore dispersione degli insediamenti che obbliga all’uso dell’auto e penalizza il trasporto su ferro. Questo richiede di dialogare strettamente con gli altri comuni attraverso la pianificazione territoriale della città metropolitana, e della regione per le parti del sistema metropolitano milanese che sono esterne ai confini amministrativi della città metropolitana. La necessità di inquadrare la mobilità in una logica più ampia, metropolitana, è presente nelle strategie, ma mancano indicazioni, sia nella parte strategica che in quella operativa, sui passi da intraprendere per colloquiare con gli altri comuni. Prevale sempre e comunque, non solo sulla mobilità, un atteggiamento autoreferenziale, mostrando di non comprendere che l’area metropolitana funziona come un organismo unitario, e come tale deve essere governato.

Alla scala più urbana la missione 10 contiene diverse indicazioni per favorire usi pedonali e ciclabili, sicurezza nelle strade, limitazioni all’uso dell’auto. Si tratta per ora di sperimentazioni in poche zone, denominate “Isole ambientali” specificamente individuate dal PUMS. Si dovrebbe essere più coraggiosi affinché queste non rimangano esperienze isolate, per arrivare ad un più deciso cambio di rotta nelle priorità di suo degli spazi pubblici. E’ importante a tale fine l’indirizzo strategico “Prolungare e moltiplicare le piste ciclabili e le zone 30 in città, promuovendo la ciclabilità”, che viene articolato in un lungo elenco di azioni nella sezione operativa alle pagine 228-229, ma che non viene ancora affrontato con la sistematicità che sarebbe necessaria.

Non basta più unire, un po’ casualmente zigzagando, pezzi di ciclabili tracciate con il pennello sui marciapiedi tra le auto in sosta. Ormai è tempo di andare oltre le sperimentazioni e dare priorità nell’uso degli spazi pubblici urbani alla mobilità ciclabile, come avviene per esempio in città come Amsterdam e Copenhagen, organizzando itinerari protetti, ripensando gli incroci stradali, attrezzando adeguati e sicuri spazi di sosta. La mobilità veicolare privata deve diventare secondaria nell’uso degli spazi stradali, limitata ad usi eccezionali, dando priorità al trasporto pubblico e agli spostamenti ciclopedonali. La percezione dei cittadini Milanesi su questi temi, e sull’inquinamento atmosferico, è molto cambiata negli anni e probabilmente i tempi sono maturi per un’azione più decisa.

Accanto alla mobilità delle persone ha sempre più peso la mobilità delle merci, e la crescita rischia di divenire esponenziale con l’affermarsi dell’e-commerce. Il tema è riconosciuto nella sezione operativa, alla pagina 283, dove vengono avanzate ipotesi di regolamentazione delle consegne e di riorganizzazione della logistica urbana. Nella sezione strategica vi è un cenno molto generico. La mobilità delle merci riguarda anche gli spostamenti in ambito extraurbano, che interessano le autostrade e le tangenziali. Per contenere le emissioni le merci devono passare dalla gomma al ferro.

A tale fine potrebbero essere utilizzati anche i binari dell’alta velocità, costruiti per portare sia passeggeri che merci, e che ripetutamente il Ministro Delrio ha indicato come disponibili dal 2018 all’utilizzo per il trasporto merci. Milano, con l’importanza del suo nodo ferroviario, potrebbe farsi promotrice di un’iniziativa, assieme alla regione e ad altri enti locali, per aprire un tavolo di lavoro con gli organi dello Stato e delle Ferrovie, ma di questo non si trova scritto nulla nel DUP.

Ambiente. Le problematiche ambientali sono probabilmente quelle che maggiormente risentono della mancanza nel DUP di un approccio interdisciplinare e intersettoriale. La Missione 9 “Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente” contiene una serie di azioni volte a potenziare il verde, l’efficienza energetica degli edifici, il monitoraggio della qualità dell’aria, la raccolta differenziata, la valorizzazione delle risorse idriche, il contenimento dell’inquinamento acustico, elettromagnetico e luminoso. Rientrano inoltre negli obiettivi ambientali anche parte delle iniziative su mobilità e rigenerazione urbana di cui si è parlato nelle righe che precedono. Tuttavia l’impegnativo obiettivo di una “Milano ad emissioni zero”, dichiarato nella sezione strategica del DUP, richiederebbe nella sezione operativa uno sforzo adeguato di coordinamento tra le azioni dei diversi settori dell’ente. Richiede inoltre un’azione di stimolo alla collaborazione con gli altri comuni per coordinare le politiche di mobilità, insediative e ambientali.

Città metropolitana. Si parla molto nella sezione strategica del ruolo che Milano può giocare nel contesto internazionale, ma questo richiede il coinvolgimento di tutto il sistema metropolitano. Un sistema che si estende molto al di là dei confini amministrativi della Città metropolitana, e che non può essere risolto affidandosi all’intervento taumaturgico di una legge ad hoc che definisca “uno status speciale per la Grande Milano”, come riportato a pagina 23 della sezione strategica. Si devono dare indicazioni su come caratterizzare questo status speciale, e un’indicazione chiara al Governo dovrebbe arrivare dal Comune, meglio se assieme alla Regione. Milano per essere credibile nel contesto internazionale deve presentarsi unitaria, non deve smembrare una struttura tecnico amministrativa che possiede preziose competenze.

La suddivisione in municipi, preteso dalla Legge Delrio per potere passare all’elezione diretta, non ha molto senso. Da qui bisogna partire per definire lo status speciale, e dalle caratteristiche che rendono il sistema metropolitano Milanese diverso dalle altre Città metropolitane istituite dalla Legge Delrio, ma anche dalle altre aree metropolitane europee. Non è una periferia allargata, né un sistema di città satelliti, come in altre metropoli europee. Il sistema metropolitano Milanese è costituito da comuni capaci e autonomi, molti dei quali dotati di tradizioni storiche radicate e allo stesso tempo di competenze produttive specializzate e innovative, che dialogano con altre realtà a livello nazionale e internazionale. Si tratta di una caratterizzazione multipolare, con radici profonde, probabilmente unica nel panorama europeo.

Di tutto questo si trovano nel DUP solo accenni generici, né vi sono riscontri significativi negli altri documenti di valenza strategico politica del Comune, e neppure nel Piano strategico della Città metropolitana, adottato nel 2016 in stretto ossequio alle indicazioni del Comune, la cui genericità è stata ampiamente da più autori sottolineata su Arcipelago Milano del 12 e 26 aprile 2016.

Il DUP contiene dunque un lungo elenco di azioni operative organizzate in 19 missioni, e costituisce strumento necessario per dare continuità all’azione degli uffici dell’ente, ma appare in molte parti un po’ a se stante rispetto agli indirizzi strategici degli organi politici. D’altra parte la lettura della sezione strategica del DUP mette anche in evidenza molte carenze nei contenuti dei documenti di indirizzo politico che stanno a monte: le Linee programmatiche di mandato, il PGT, il Piano strategico, il PUMS, i piani di settore di maggiore rilievo, ecc.

Ci dovrebbe essere un collegamento più stretto, logico e consequenziale, trasparente, tra i principi generali e le conseguenti azioni, evitando di calare dall’alto o giustificare a posteriori scelte già compiute. È un problema manifestatosi più volte ultimamente a Milano. Per esempio nella ormai nota vicenda dell’accordo sugli scali ferroviari, così come nell’ipotesi di trasferire una parte di Città studi nelle aree Expo, oppure nelle modalità utilizzate per avviare la partecipazione sul nuovo PGT, ridotta a mero adempimento formale. Bisogna assumere un atteggiamento più trasparente, meno ambiguo, magari partendo proprio dal DUP, se si vogliono recuperare le periferie, di Milano e degli altri comuni, che hanno lanciato chiari segnali di insofferenza lo scorso 4 marzo.

Marco Pompilio