NECROLOGIO PER L’URBANISTICA?
Nei giorni scorsi per tentare di sanare i guai dell’edilizia milanese è stata votata dalla Camera dei Deputati una legge (contenente la cosiddetta norma Salva Milano) che a nostro parere mette in seria difficoltà l’urbanistica e il governo dell’intero Paese e delle sue città. È un fatto grave e inedito che ci preoccupa come urbanisti, ma che sta generando sconcerto anche tra architetti, professionisti, accademici, amministratori pubblici e comuni cittadini impegnati nell’immaginare e nel guidare processi difficili di cambiamento sociale, economico e ambientale delle città italiane. È un fatto che rischia di compromettere gravemente la possibilità di migliorane la qualità della vita governandone la rigenerazione.
Cosa è accaduto a Milano?
A Milano, da dieci anni era divenuta prassi che si realizzassero importanti trasformazioni di isolati e parti di città con la stessa procedura di certificazione con effetto immediato (SCIA) con cui si autorizza normalmente una modifica interna di un appartamento o un inizio o conclusione di attività produttive. Questi interventi, il più delle volte di demolizione di un edificio preesistente e di ricostruzione di un nuovo e diverso edificio, erano considerati ristrutturazioni edilizie, con il vantaggio di ottenere una riduzione fino al 60% degli oneri di urbanizzazione altrimenti dovuti e una sostanziale riduzione dei tempi delle procedure.
Le convenzioni, con i relativi impegni economici, sono state siglate non in giunta – come sarebbe accaduto qualora fossero state esito di procedure urbanistiche – ma nell’ufficio di un notaio, con una scrittura tra imprese e funzionari, come si trattasse di un negozio privato. In questo modo la città ha iniziato a trasformarsi pezzo per pezzo, fuori da una visione d’insieme dello spazio pubblico e delle esigenze collettive della città, in modi sottratti alla discussione e alla valutazione politica del consiglio e della giunta comunale, senza alcuna considerazione degli impatti ambientali, sociali e sulla qualità di vita degli abitanti. Si è così imposto un modello di “rigenerazione fai da te”.
Anche chi non è esperto di urbanistica comprende che impatto hanno edifici molto alti, persino di grattacieli, sorti in quartieri già molto densi della città, senza un piano e una ridefinizione dei servizi necessari alle comunità. Lo si è fatto, stando a quanto si apprende nel dibattito recente, per mantenere alta l’attrattività di Milano nei confronti degli investimenti immobiliari, facilitando e snellendo le procedure. E lo si è fatto anche a costo di perdere oneri di urbanizzazione utili a generare altri beni pubblici ed occasioni di sviluppo per la città. Ci sembra una scelta politica particolare per la città con il più forte mercato immobiliare del paese e che, viceversa, disporrebbe di tutte le leve per esigere una più elevata qualità pubblica degli interventi come, egualmente, una più elevata quota di cattura pubblica del valore aggiunto delle trasformazioni.
L’evidenza delle trasformazioni che riguardavano sempre più spesso parti rilevanti della città, spesso lotti industriali o artigianali e spazi interni agli isolati, hanno portato alla mobilitazione di cittadini, a segnalazioni e denunce. La magistratura ha iniziato a indagare nel merito di un gran numero di progetti in relazione ai quali sono state ipotizzate responsabilità civili, penali e contabili, creando grande incertezza nel governo della città, imbarazzo politico e ragionevole preoccupazione per i funzionari pubblici e i membri delle commissioni spesso loro malgrado coinvolti in procedure decise dai dirigenti apicali. Le inchieste in corso sono poco più di una decina, ma sono circa centottanta gli interventi con caratteristiche simili. L’amministrazione ha quindi provato a cercare vie d’uscita tecniche: revisione delle procedure, adeguamento degli oneri e dei costi di costruzione, blocco dell’interlocuzione diretta tra uffici e professionisti. Ma soprattutto, contemporaneamente, sono state avviate le iniziative politiche che hanno portato alla legge Salva–Milano.
Una legge che sovverte dettati legislativi chiari e consolidati
La legge approvata alla camera applica il principio di “interpretazione autentica” (quella che taglia la testa al toro) a due dettati di estrema chiarezza fondamentali per legislazione urbanistica italiana: il DM 1444 del 1968 (art 8 comma 2) e la legge urbanistica L.10 del 1977 (art 41 quinquies). I due dettati condizionano la realizzazione di nuove edificazioni che superano i 25 metri di altezza e/o che superano l’altezza di edifici preesistenti e circostanti alla presentazione di un piano attuativo, ovvero un atto di pianificazione di iniziativa pubblica e/o privata che definisce nel dettaglio l’organizzazione urbanistica, infrastrutturale ed architettonica di un ambito di intervento. E comporta la cessione di suoli (le cosiddette “aree a standard”), il pagamento di oneri e la realizzazione di opere utili a costruire la componente pubblica della città come spazi verdi, infrastrutture e servizi, inclusa l’edilizia residenziale sociale. Detto in parole più semplici, se vuoi costruire in deroga alle altezze con un incremento di volumetrie devi dimostrare che la nuova costruzione non peggiora la qualità di vita di chi sta intorno e che migliora – oggi, “rigenera” – la città esistente.
La nuova legge, enfatizzando quello che già molte leggi regionali sulla “rigenerazione urbana” avevano fatto (in Lombardia la legge n. 18 del 26 novembre 2019) opera una drastica e molto discutibile semplificazione stabilendo che ogni tipo di intervento possa essere ricondotto alla “ristrutturazione edilizia”: demolire e ricostruire senza rispettare il sedime e la sagoma preesistente? Certamente. Incrementare il volume dell’edificato? Va altrettanto bene. Si cancella, di fatto, ogni distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, tra ristrutturazione edilizia e ristrutturazione urbanistica (che riguardi un isolato intero e non solo un edificio). E vengono resi inutili gli strumenti di accordo tra pubblico e privato per guidare la collocazione dell’edificio nel contesto, per contrattare con le proprietà vicine i nuovi interventi e per collegare il nuovo progetto con la città esistente in modo funzionalmente ed esteticamente congruo. Milano ha visto spuntare grattacieli all’interno degli isolati, a ridosso di edifici e giardini esistenti, al posto di piccoli capannoni industriali.
Purtroppo, il rischio è questo, e con questa legge non solo per Milano. La legge, miracolosa, si rivolge, infatti, al futuro ma sana anche gli interventi passati degli ultimi dieci anni, quelli autorizzati a partire dal 2013, quando con il D.L. 98 (cosiddetto “decreto del fare”), per favorire l’attività edilizia, si rese incerto e poco chiaro quanto nelle leggi precedenti era indubitabile e prossimo al senso comune: la distinzione tra ristrutturazione edilizia, nuova costruzione e ristrutturazione urbanistica. Una legge che rischia di esportare il pessimo “modello Milano” in tutta Italia, proprio nel momento in cui l’amministrazione stessa di Milano stava avviando un qualche ripensamento. Si promette da qui a sei mesi una nuova legge di riordino della materia: nel frattempo, la perlomeno discutibile interpretazione di Milano, sarà divenuta legge per tutti.
Con il principio della “interpretazione autentica”, che a parere di molti giuristi non trova sufficiente giustificazione in una chiara giurisprudenza contrastante, la legge non fa né l’una né l’altra cosa. La principale e più grave conseguenza, oltre alla impossibilità di disegnare la città, è la riduzione del flusso finanziario che consente di realizzare o riqualificare e ripensare spazi pubblici e offrire servizi, di articolare quella che sociologi ed economisti chiamano oggi infrastrutture del quotidiano sulle aree cedute a standard e su tutto lo spazio collettivo urbano. Un danno che riteniamo socialmente inaccettabile.
È questa la fine dell’urbanistica riformista?
Questa legge è in continuità con altre norme – dal cosiddetto Piano Casa del 2010 alla legge regionale lombarda sulla rigenerazione urbana del 2019, cui lo stesso Comune di Milano si oppose – che in anni recenti hanno inteso disaccoppiare la “rigenerazione urbana” dalla pianificazione urbanistica). Nella sostanza, mette ulteriormente a rischio la possibilità di rigenerare le città secondo principi di inclusione sociale e di riconversione ecologica, con attenzione ai ceti medi e popolari e non solo ai più ricchi. Spunta le armi – su un piano politico, e culturale – ad ogni possibile azione di miglioramento attraverso l’adozione di un Piano di Governo del Territorio nello stesso Comune di Milano.
Oggi più che mai abbiamo da ripensare lo spazio della strada per consentire forme di mobilità, anche individuali più sicure e meno inquinate, per potenziare la copertura arborea che mitighi le bolle di calore urbana, per raccogliere e smaltire diversamente le acque.
Oggi abbiamo bisogno di ripensare lo spazio di molti servizi e realizzare nuove infrastrutture per una popolazione che cambia per età, origine, stili di vita. Dobbiamo garantire il diritto a vivere nelle aree urbane -in case dignitose e a costi abbordabili – più dinamiche anche a chi ricco non è, a chi è chiamato a svolgere lavori meno retribuiti, a chi ha avuto meno fortuna per patrimonio ereditato o per successo nella sua impresa e professione.
Oggi abbiamo bisogno di spazi verdi nei territori urbanizzati, dove vivere un diverso rapporto con la natura e con l’ambiente, con forme di produzione agricole di prossimità e dove fronteggiare gli effetti terribili e impattanti della crisi climatica. Per tutto questo è necessaria più urbanistica, più capacità tecnica e politica, più desiderio di immaginare le città future nel loro insieme, non meno, come suggerito da questa norma. E tutto questo può avvenire solo dentro un contesto di confronto e di dibattito pubblico. Il futuro delle città non è materia (solo) per funzionari e tecnici, per costruttori e tecnici comunali caricati di una responsabilità pubblica fuori misura.
Alessandro Coppola
Elena Granata
Arturo Lanzani
Antonio Longo
Versione completa del testo pubblicata su:
https://www.glistatigenerali.com/citta/milano/salva-milano-urbanistica-italia/
Bell’intervento: chiaro, informato e coraggioso. Solo un piccolo appunto: la riduzione dei contributi non è “fino” al 60%. È ben oltre (anche oltre il 70%, dipende però dalle destinazioni)
La si può chiamare Legge SALSA (Salvini-Sala) per rendere l’idea in quale stato sia ridotta la ragione politica, partitica e parlamentare in questo amato Paese e in questa una volta gloriosa Città.
Della serie “guardiamo il bicchiere mezzo pieno” pare che in Senato abbiano deciso di apportare correzioni al testo approvato alla Camera. Deo gratias, almeno questo!
Alcune note a margine del cosiddetto “Salva Milano” (senza entrare più di tanto nel merito, perché la questione mi sembra presenti aspetti anche più sottili di quanto venga dichiarato con veemenza dalle diverse parti). Innanzitutto: è vero che l’urbanistica milanese ha sempre rispettato in tutto e per tutto la normativa nazionale e regionale? Sulla ristrutturazione edilizia, guardiamo ad esempio cosa diceva il regolamento edilizio approvato nel 1999 (art. 66.3.3, per chi volesse controllare): la demolizione e ricostruzione fuori sagoma e sedime era consentita a Milano già allora (con regolare certificazione di legittimità da parte dei dirigenti comunali preposti), ma questo non corrispondeva in realtà a quanto stabilito dalle leggi allora vigenti (l’art. 31.1.d della L 457/78), e neanche da quanto verrà poi stabilito dal TUE (art. 3.1.d DPR 380/01); solo nel 2013 la norma milanese verrà “salvata” dal decreto del fare (sul tema, quello è stato il vero “Salva Milano”, dieci anni fa, però). È l’unico caso? No, anche l’art. 13.2 del medesimo regolamento ad esempio consentiva i cambi d’uso oltre i limiti di PRG senza verifiche urbanistiche, cosa che verrà però consentita solo anni dopo dalla LR 1/2001 e poi dall’art. 51 della LR 12/05; e ci sono mille altri casi. Milano insomma spesso ha anticipato (nel bene e nel male, questo è il punto) norme che solo più tardi sono state regolarizzate dalle leggi; il tutto ovviamente con rituali certificazioni dirigenziali di legittimità (avvalendosi magari di dizioni vaghe e ambigue, che alludessero piuttosto che dire chiaramente, proprio per evitare contenziosi). Forse che adesso non avviene più così? Ma no, basta guardare la delibera sugli oneri (nella quale si pagano meno oneri e si reperiscono meno dotazioni proprio nelle aree in cui ce ne sarebbe più bisogno, cosa che non è esattamente quello che dice la legge – ma per fortuna il Consiglio ci ha messo una pezza) e mille altre cose sbagliate del PGT, per vedere che il mancato rispetto della norma spesso è la regola milanese (e forse anche un po’ un vanto). Leggo poi che il Sindaco ha dichiarato: come mai nessun architetto in questi anni ha sollevato il problema, come mai nessuno ha detto bah? Be’, io leggo Arcipelago e qualche bah l’ho sentito. E nel mio piccolo, qualche osservazione al PGT l’ho presentata. Un mio amico mi diceva: ma cosa stai a perdere tempo con le osservazioni, tanto non le leggono e rischi di metterti in cattiva luce. Forse è così, rispondevo, ma non vorrei proprio che un giorno qualcuno dicesse: nessuno ha sollevato problemi, nessuno ha detto bah. E invece no, ecco che aveva ragione il mio amico, perché non solo le osservazioni probabilmente non le hanno lette e meno che mai hanno risposto (ho controllato bene i PG, nei grupponi in cui le hanno raccolte: ci sono solo alcune parzialissime controdeduzioni), ma adesso sostengono anche che nessuno abbia detto niente. Un attimo però. Il Sindaco non ha detto “nessuno ha parlato”, ha detto “non ho sentito nessuno dire bah”. E quindi, come nel famoso modo di dire, forse è un problema di predisposizione all’ascolto. C’è chi ha detto qualcosa e chi non ha ascoltato, così forse è più esatto. Speriamo come sempre nel futuro.
Questo della mancata risposta puntuale alle osservazioni e del loro accorpamento forzoso in gruppi disomogenei (capisco se si trattasse di osservazioni simili, ma qui sono stati fatti dei veri paterecchi…) è ancora una volta una delle tante “innovazioni” milanesi di cui si sarebbe fatto volentieri a meno. È addirittura la legge fascista del 1942 a prevedere la possibilità di osservazioni: sì, perché anche un regime autoritario sa che un piano all’ inizio non è perfetto e che per funzionare deve interagire con la società; facoltà poi che è stata allargata in tempi democratici dalle sole istituzioni (le corporazioni, ecc della legge originaria) a “chiunque”. Chiunque può presentare osservazioni, nella legge attuale. Ma chiunque ha anche diritto a una risposta pertinente; cosa di cui però in nostri amministratori “innovatori” sembrano essersi un po’ dimenticati. Saluti
Quello peraltro era il governo Letta, sostenuto anche da Forza Italia e dal Nuovo Centro Destra in cui c’era appunto Lupi che quel regolamento edilizio l’aveva scritto. La norma a favore dei costruttori milanesi è quindi il prezzo che si è dovuto pagare agli accordi fra i partiti, il tutto in coerenza con il “patto segreto” PD-CL che da anni governa a Milano e con buona pace dell’”aria nuova” che la città si attendeva (la De Cesaris senza quella norma rischiava di trovarsi in imbarazzo dovendo altrimenti fermare molti progetti). Partiti però che oggi sono a tutti gli effetti solidamente nel centrodestra; c’è quindi una situazione politica nuova, di cui forse sarebbe ora di rendersi conto.