2 marzo 2016
Il 22 gennaio la Giunta regionale ha approvato la proposta di integrazione del Piano Territoriale Regionale (PTR). Formalmente si tratta dell’adeguamento del PTR alla Legge Regionale n.31 del 2014, per la riduzione del consumo di suolo. Di fatto si tratta di una profonda revisione del PTR vigente che prelude alla revisione generale. L’operazione è stata condotta dalla Direzione generale Territorio, Urbanistica e Difesa del suolo della Regione Lombardia con l’apporto di un gruppo tecnico di Fondazione Lombardia per l’Ambiente (1).
Il Consumo di suolo – Una comunicazione un po’ retorica ha talvolta offuscato la valutazione razionale del fenomeno, ma il problema è rilevante e va posto in una prospettiva di riforma dell’urbanistica e della legge. Il consumo di suolo ovvero la trasformazione del suolo agricolo o naturale in suolo urbanizzato è effetto diretto della crescita della popolazione e in particolare della popolazione urbana, in corso da mezzo secolo in tutto il mondo. Ma è nelle megalopoli del terzo mondo e dei paesi emergenti e nelle aree continentali ad alta densità insediativa come l’Europa, che il fenomeno ha assunto un’incidenza critica sull’equilibrio ecologico e sul paesaggio. La Commissione europea ha così posto l’obbiettivo per tutti gli Stati membri, di non consumare più suolo a partire dal 2050, il cosiddetto “consumo di suolo 0”.
Il Parlamento italiano sta discutendo da tempo una legge per la riduzione del consumo di suolo, ma è evidente che il tema ha stretta relazione con la riforma complessiva della legislazione urbanistica, con i poteri dello Stato e delle Regioni, con il regime giuridico dei suoli e infine con le prospettive del settore edilizio; per cui la legge fatica a procedere.
Al di là della retorica corrente il consumo di suolo è preoccupante soprattutto nelle aree a estesa urbanizzazione / metropolitanizzazione, dove si è rotto o rischia di rompersi l’equilibrio ecologico tra suolo libero e suolo urbanizzato. In Italia il suolo urbanizzato è in media il 7,5% dell’intero territorio nazionale (valore variabile secondo il metodo di misurazione) che vuol dire che il 92,5 % non è urbanizzato: il dato medio non sembrerebbe intuitivamente preoccupante. Ma in Lombardia il rapporto sale già al 14% e in diverse parti della regione il suolo urbanizzato si avvicina al 50 % della superficie territoriale, con punte del 67% nell’area metropolitana di Milano. A questi livelli i meccanismi di rigenerazione naturale del sistema ecologico entrano in crisi e il paesaggio assume i connotati di un’immensa, indifferenziata, anonima urbanizzazione del territorio, costosa e divoratrice di risorse ambientali.
Lombardia, suolo urbanizzato – 2014
La legge regionale per la riduzione del consumo di suolo – La Regione Lombardia ha così approvato nel 2014 la Legge 31 per la riduzione del consumo di suolo. La legge, oggetto di qualche polemica circa la sua efficacia, proroga, a termine, le previsioni edificatorie vigenti (ma la crisi immobiliare si è incaricata di sospendere di fatto l’efficacia delle previsioni urbanistiche) e affida all’integrazione del Piano Territoriale Regionale (PTR) il compito di stabilire nuove regole per ridurre l’edificazione dei suoli liberi e riusare il suolo urbanizzato: cioè attivare la “rigenerazione” delle città. Con l’approvazione definitiva del Piano si stabilizzerà la fase transitoria della legge.
Il Piano Territoriale Regionale – Il “nuovo” PTR, strutturato per attuare l’obiettivo della legge di contenere il consumo di suolo, pone le basi di una nuova strategia di governo del territorio: fissa precisi obbiettivi quantitativi e criteri qualitativi per l’uso del suolo; pone la rigenerazione urbana come azione preminente per il governo del territorio e coinvolge gli enti locali nel processo di co-pianificazione e gestione del Piano. Per attuare tali obbiettivi l’analisi del territorio è stata condotta a una scala di dettaglio (sostanzialmente comunale) fin’ora inusuale per la pianificazione regionale che costituisce anche uno strumento utile per i Comuni e i cittadini.
Il PTR è così articolato:
Gli Ambiti Territoriali Omogenei – Il Piano non agisce in modo indifferenziato sul territorio regionale, ma lo suddivide in 40 ambiti territoriali omogenei (ATO) considerandone i caratteri insediativi, paesaggistici, ambientali e agronomici e differenzia i criteri di intervento per ATO.
La misura degli elementi in gioco – Anche la quantificazione degli gli elementi territoriali che entrano in gioco è un aspetto innovativo per la pianificazione di scala regionale. Il Piano infatti misura il consumo di suolo avvenuto e in corso, cioè quantifica le aree edificabili su suolo libero previste nei Piani di Governo del Territorio dei comuni (PGT); quantifica il fabbisogno di abitazioni e il fabbisogno di aree per le attività economiche, valutati sulla base di proiezioni demografiche ed economiche. Il Piano infine misura lo stock abitativo disponibile e le aree recuperabili attraverso processi di rigenerazione urbana.
La rarità e la qualità dei suoli – Il Piano individua il “suolo residuale” cioè il suolo che potrebbe essere potenzialmente oggetto di consumo e ne valuta il peso percentuale rispetto a quanto già edificato in ciascun comune; l’indice di suolo residuale così determinato, dà conto della scarsezza dei suoli liberi e quindi del loro proporzionale valore. Il Piano classifica quindi i suoli residuali per qualità ambientale e agronomica.
La riduzione del consumo di suolo – Il Piano rende chiaro e preciso l’obbiettivo che la legge esprime in termini logicamente indefiniti. Dal raffronto dei dati della domanda (costituita dal fabbisogno residenziale) e dell’offerta (composta dallo stock abitativo vuoto e in costruzione e dalle previsioni dei Piani comunali), il PTR stabilisce di quanto dovranno essere ridotte le previsioni edificatorie vigenti su suolo libero. La media regionale di riduzione dovrà essere, per il 2020, pari al 20-25% della superficie complessiva per la residenza e per il 2025 pari al 45% minimo. Per le attività di produzione di beni e servizi la riduzione prevista è del 20%. Tali valori medi sono articolati dal Piano per Province che a loro volta, attraverso i loro strumenti di pianificazione (PTCP) potranno differenziarli per ATO e per Comune.
La rigenerazione urbana – Il Piano detta le regole per attivare il processo di rigenerazione diffusa in tutto il territorio regionale e affida il compito ai comuni, ma nello stesso tempo individua “Areali di programmazione territoriale della rigenerazione” ove focalizzare l’intervento diretto della Regione, della Città Metropolitana, delle Provincie e dei Comuni in un processo di copianificazione, collaborativo, regolato, non spontaneo.
L’efficacia e la gestione del Piano – Le Regione avrà un ruolo di intervento attivo da cui dipenderà in buona parte l’efficacia del Piano. Così come dipenderà dagli amministratori della Città Metropolitana valorizzare e rendere efficace il ruolo affidato dal PTR alla nuova istituzione. Il Piano, affida alle Province un ruolo rilevante e ripropone quindi la questione del governo di livello intermedio in Lombardia, quando la riforma costituzionale proposta dal Parlamento eliminerà le Province. Il Piano infine mantiene ai comuni la responsabilità delle scelte finali sull’uso puntuale del suolo e quindi il ruolo di attuatori fondamentali delle strategie di governo del territorio, ma in un quadro di coerenza tra obbiettivi annunciati e prassi più stringente del vigente PTR.
L’efficacia dell’azione pubblica sconterà certamente la scarsità delle risorse e la debolezza della leva fiscale, non potendo agire sulla fiscalità dello Stato, ma la concentrazione delle risorse potrà dare esiti significativi. Solo la gestione concreta dirà se il nuovo PTR sarà uno strumento efficace. Di sicuro il Piano introduce elementi di razionalità nel governo del territorio della Lombardia.
Ugo Targetti
(1) L’adeguamento del PTR è stato condotto dall’Ufficio di Piano composto dalla Direzione generale Territorio, Urbanistica e Difesa del suolo della Regione Lombardia e da Fondazione Lombardia per l’Ambiente. Il documento è stato redatto da M. Cassin (Dirigente responsabile), S. Pace; M. Panzini (coordinatrice del gruppo FLA) A. Airoldi, F. Ottolini, G. Paris; E. Solomatin, U. Targetti, con la consulenza legale di L. Spallino.
La proposta di adeguamento del PTR è in visione al pubblico sul sito della Regione, secondo le procedure di legge per la Valutazione Ambientale Strategica.
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