28 marzo 2017

M5 E IL PROGECT FINANCING ALL’ITALIANA

Quando il rischio del partner privato si trasferisce al pubblico  

Molte esperienze di project financing realizzate per grandi opere pubbliche in Italia sono tutte in Lombardia: Pedemontana, Brebemi e Metro 5 di Milano. Queste esperienze sono da considerarsi un fallimento dell’uso del project financing, perché non hanno per niente raggiunto gli obiettivi che la Committenza Pubblica avrebbe dovuto avere: cioè, minori tempi e costi rispetto a un approccio tradizionale che comporta il totale finanziamento dell’Opera con risorse finanziarie pubbliche e l’assunzione di tutti i rischi dell’Opera da parte della Pubblica Amministrazione.

In particolare l’impegno per la finanza pubblica è ancor più elevato. Questo significa che se le suddette opere fossero state fatte con gare d’appalto tradizionali sarebbero costate meno alla Committenza pubblica.

Nel caso della linea M5 il fallimento dell’esperienza di project financing è ancor più grave degli altri progetti realizzati in Italia, perché il Progetto della linea M5 di Milano aveva e ha, probabilmente, delle basi di fattibilità economica in termini di costi/benefici, mentre gli altri due casi di project financing, Brebemi e Pedemontana lombarda, non avevano e non hanno basi di fattibilità economica.

Il fallimento del project financing per la linea M5 è però più grave, perché nel caso della Pedemontana e Brebemi, non essendo i progetti sostenibili economicamente, non avrebbero dovuto essere fatti. L’applicazione del project financing non poteva che rispondere solo a un interesse politico e non economico. Nel caso invece della linea M5 le basi economiche c’erano e ci sono per cui il ricorso al project financing “vero” poteva e doveva essere fatto e invece non è stato fatto.

Non solo, ma recentemente, dopo 2 anni di esercizio, la Società Concessionaria è diventata una società a maggioranza di capitale pubblico con la vendita delle quote di Astaldi a FS. Questa è un’ulteriore conferma del fallimento del project financing nel caso della linea M5.

Le cause di questi fallimenti sono da imputarsi al ritardo tecnico e culturale in materia di project financing e più in generale in materia di Economia e Finanza. Questa è una caratteristica italiana che porta tutti gli operatori (pubblici e privati) ad avere uno scarso interesse in merito ai risultati.

È una mentalità che pensa che una spesa pubblica per Opere pubbliche è sempre comunque conveniente, quindi fa crescere il PIL, perché genera occupazione. La valutazione (economica) dell’utilità dell’Opera, cioè un’analisi benefici/costi è scarsamente conosciuta e soprattutto praticata.

Inoltre, in Italia non viene mai esaminato qual è l’impatto dell’Opera sulla Finanza Pubblica. In altre parole non si esamina mai se esistono risorse finanziarie pubbliche per realizzare l’Opera. Questo, in passato, ha potuto essere, perché i problemi sulla finanza pubblica si sono risolti con tre strumenti fino a ieri disponibili: aumento del carico fiscale, indebitamento pubblico e svalutazione monetaria.

Questi tre strumenti non esistono più per i Governi e se vogliono realizzare un’opera (in project financing o non) sono obbligati a fare i conti con le disponibilità della finanza pubblica e dei vincoli derivanti dall’appartenenza alla UE e all’Euro. Si tratta di uno scenario nuovo per i governi italiani e che apre necessariamente nuove possibilità per utilizzare il project financing.

Un esempio è il dibattito che si sta aprendo sulla stampa sollecitato da Giorgio Goggi – che è stato assessore all’epoca in cui furono operate le scelte sulla M5 -, il che dimostra come non vi sia consapevolezza sul fallimento del project financing in Italia in generale e in particolare nel caso della M5.

Goggi dice di essere preoccupato per quel che sta avvenendo per la M5 perché il project financing è uno strumento non per aumentare l’impegno della finanza pubblica, come di fatto sta avvenendo con la vendita delle partecipazioni azionarie di Astaldi alle Fs, sarebbe la stessa cosa se si vendesse ad Atm, ma per acquisire risorse finanziarie private e ridurre quelle pubbliche. Per questo nella legge obiettivo si poneva un limite del 40% alla partecipazione pubblica. Proprio perché si voleva aumentare la partecipazione privata e limitare quella pubblica. Da questo punto di vista la legge obiettivo era corretta. Mentre non è corretto quello che sta avvenendo con la vendita a Fs.

Un project financing è un fatto imprenditoriale, dove ci si assume il rischio imprenditoriale. Dove cioè si ripartiscono i rischi fra i tre principali soggetti (stakeholders) di un’operazione di project: (i) la Società Concessionaria (Società di Progetto), (ii) Soggetti pubblici e (iii) soggetti privati, nei modi e nelle forme più opportune stabiliti in sede di Gara o come nel caso di M5, dove la Gara non c’è stata, nel negoziato per il Contratto di Concessione. La ripartizione dei rischi deve rimanere per un lungo periodo di tempo durante la Concessione.

Cambiare subito, come sta avvenendo con la M5, significa solo una cosa molto grave: negare la natura imprenditoriale dell’operazione di project financing. Vedere cioè, com’è sempre avvenuto in Italia, il project financing come uno strumento tecnico-burocratico per acquisire risorse e scaricare alla fine i rischi sulla mano pubblica.

A mio modo di vedere, Goggi non ha compreso appieno questa natura quando valuta il rischio di trasferire alla mano pubblica il controllo della Società Concessionaria quando afferma che il «rischio costruzione» è comunque coperto dalla garanzia di 10 anni del costruttore (Astaldi). Questo rischio non è tanto la qualità del manufatto che comunque viene testato e approvato, ma il rischio di non effettuare l’Opera nei tempi previsti e i rischi connessi alla progettazione e alla gestione.

Il rischio costruzione, nel project financing, è solo il rischio del ritardo nei tempi di realizzazione dell’opera. In tal caso i ritardi nella costruzione ricadono tutti sul Concessionario in termini di mancati introiti a seguito del ritardo della messa in esercizio dell’Opera. Bisogna ricordare che Astaldi nella M5 è prima di tutto un socio della Società Concessionaria e secondariamente “il costruttore”. Esso viene scelto perché ha le qualifiche per essere un partner credibile della Società Concessionaria. Per questo non può essere cambiato subito!

La novità del project financing è proprio nel collegare fra loro i tre rischi principali: il rischio della progettazione, quello della costruzione e quello della gestione. Questa è la differenza fra un approccio tradizionale e il project financing. Goggi tratta Astaldi come se fosse un costruttore in una gara tradizionale. Astaldi partecipando alla Società Concessionaria deve scegliere se guadagnare come costruttore, fornendo quindi un manufatto a prezzi maggiori, o come azionista della Società Concessionaria, puntando quindi sugli utili di quest’ultima per la durata della Concessione.

Renato Pugno
Esperto di valutazione economica e finanziaria delle Opere Pubbliche