25 luglio 2012
Superficialmente e surrettiziamente ci si sta oggi rapidamente avviando verso la introduzione nel nostro ordinamento normativo di un nuovo istituto urbanistico, di dubbia operatività e soprattutto di altamente dubbia equità: la perequazione ‘sconfinata’, con diritti edificatori (DE) trasferibili senza correttivi ovunque nella città, dove sia prevista dal Piano una edificabilità effettiva. E spiace rilevare come Milano sia oggi l’apripista di questa resistibile rivoluzione.
Perché si tratta di un processo superficiale? Perché, partendo dalla innegabile necessità di normare a livello nazionale la pratica, oggi consolidata, della perequazione urbanistica, praticata e prevista da diversi ordinamenti regionali, non ci si rende conto che, abbracciando la perequazione ‘sconfinata’, siamo di fronte a una discontinuità, una differenza fondamentale. Nella perequazione tradizionale, ‘confinata’ o ‘punto-a-punto’, con definizione contestuale dell’area di origine e dell’area di ‘atterraggio’ del diritto edificatorio, il valore del DE stesso è pienamente definibile, e come tale assegnabile dal programmatore pubblico in modo trasparente e trattabile sul mercato dai privati, intestatario e utilizzatore. Nella perequazione ‘sconfinata’ invece il DE è commerciabile senza preventiva conoscenza dell’area di destinazione, e quindi senza una qualunque possibilità di definirne il valore (al di là di un valore generico medio definito dalla domanda e dall’offerta complessiva di diritti circolanti sulla città). E questo fatto è gravido di conseguenze negative, operative e normative, come ora vedremo.
Perché si tratta di un processo surrettizio e furbesco? Perché la vera natura e i limiti della perequazione ‘sconfinata’, nonché i possibili correttivi, sono ben chiari alla migliore teoria urbanistica, estimativa, giuridica ed economica urbana, ma nel dibattito pubblico e nelle traduzioni normative i facili correttivi che potrebbero essere utilizzati non sono mai trattati o presi in considerazione.
La normativa statale recente tratta esplicitamente dei DE trasferibili nel ‘Decreto Sviluppo’ del 13 maggio 2011 (convertito in l. 12 luglio 2011 n. 106, art. 5 comma 3), prevedendo la pubblicità delle relative compravendite attraverso la trascrizione in apposito Albo e conseguentemente nei registri catastali. Questa normativa non distingue fra le due fattispecie, quella tradizionale, punto-a-punto (presente ad esempio nella legge lombarda e in quella veneta) e quella più recente, ‘sconfinata’, normata nel PGT di Milano, adottato ma non approvato dalla precedente Giunta Moratti nel febbraio 2011; e si arguisce che si intenda applicarla a entrambe le fattispecie. Invece, in modo esplicito, il “Progetto di riforma in materia di perequazione urbanistica, contenuto della proprietà fondiaria e di determinazione dell’indennità di esproprio”, predisposto in forma di Bozza di Disegno di Legge dal Consiglio Nazionale degli Ingegneri, dal Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori, con la consulenza del giurista Paolo Stella Richter, prevede la fattispecie ‘sconfinata’. Recita infatti all’art. 6 comma 6: “La potenzialità edificatoria non direttamente utilizzabile nell’area di proprietà può essere liberamente trasferita, nell’ambito di uno stesso Comune, su altra area, propria o di altro proprietario”.
In un importante convegno su “Borsa dei diritti edificatori: verso un mercato immobiliare trasparente per la circolazione dei diritti”, svoltosi a Milano il 22 marzo 2012 su iniziativa di OSMI – Borsa Immobiliare della Camera di Commercio di Milano e del Consiglio Notarile di Milano, sono stati presentati numerosi importanti risultati raggiunti attraverso una ricerca mirata sulla perequazione ‘sconfinata’, coordinata da Marcello De Carli (1), in materia giuridica, urbanistica e tributaria. Il DE e le relative volumetrie sono definite dal Presidente del Consiglio Notarile di Milano come ‘beni immateriali’, “che possono formare oggetto di diritti, assimilabili ai beni immobili” (2); in conseguenza, “tutto lo strumentario negoziale e contrattuale abitualmente impiegato in materia immobiliare è – almeno in linea di principio – pienamente utilizzabile con riguardo ai DE”, con questo assicurando “il massimo grado di certezza e di affidabilità al mercato che ne ospita gli scambi” (ibid., p. 48-49). Tuttavia si afferma – con una rilevante forzatura a mio avviso – che i DE “assumono (debbono assumere) una qualità del tutto eterogenea rispetto agli altri beni immobili: quella di essere privi di localizzazione fisica” (p. 50) e, al fine di poter essere trattati efficacemente, “dovrebbero essere connotati da anonimato” e trattati attraverso una “entità intermedia” (una Borsa) cui il proprietario e l’acquirente, con due contratti separati, attribuiscono un “mandato di rappresentanza irrevocabile” (p. 53-54).
Come non vedere in tutto ciò una contraddizione evidente? Il DE origina agganciato a un bene immobile (il fondo di proprietà, precisamente localizzato e conseguentemente valorizzato), di cui condivide la natura, ma l’effettiva edificazione potrebbe non essere esercitabile in loco; nel successivo periodo del ‘volo’, in cui viene compravenduto due volte, perde contatto con la localizzazione di origine e diviene un generico ‘diritto a costruire un metro cubo ovunque nella città’; infine, allorché ‘atterra’ riappare come diritto a costruire ‘un metro cubo localizzato’, nell’area del proprietario utilizzatore, assumendo un nuovo valore (una plus – o minus-valenza) dato dalla differenza fra la qualità urbanistica del luogo di origine e di destinazione.
Elenchiamo le conseguenze e le contraddizioni operative in cui si incorrerebbe (se non si applicassero alcuni necessari correttivi, peraltro mai citati nel convegno):
– il mercato che si intende promuovere non avrebbe certo le necessarie caratteristiche di certezza, affidabilità e trasparenza, allorché i beni compravenduti, i DE, acquisiscono un valore solo ex-post, alla fine del processo, e cioè in fase di ‘atterraggio’, e non ex-ante allorché sono affidati per la vendita alla Borsa;
– nella Borsa dei diritti si tratterebbe un solo bene omogeneo, il ‘metro cubo milanese’ (nel caso esaminato), cosa quanto mai peculiare;
– il prezzo di mercato di questo unico bene sarebbe un valore intermedio fra i valori che il DE assumerebbe nelle possibili localizzazioni finali, e sarebbe definito dalla quantità complessiva dei DE assegnati in città (offerta aggregata di DE) e delle edificabilità effettive (domanda aggregata di DE). In conseguenza, l’unico prezzo medio sarebbe troppo elevato per una utilizzazione periferica (e quindi quest’ultima risulterebbe disincentivata o comunque non profittevole) e sarebbe troppo a buon mercato per una utilizzazione centrale (con vantaggio indebito per l’utilizzatore);
– nel caso che il DE nasca su una localizzazione periferica e possa essere utilizzato anche per localizzazioni centrali, è chiaro che il proprietario di un terreno centrale (con edificabilità accoglibile attraverso l’acquisto di diritti) sarebbe disposto a pagarlo ben più del suo prezzo medio, formatosi sul mercato indifferenziato. A chi andrebbe questo plusvalore? (3) Al proprietario del DE? Si, in tutto o in parte, ma solo se questi cercasse (e soprattutto trovasse) compratori fuori borsa, che avrebbero invece tutto il vantaggio di restare, anonimi, in borsa; e comunque non ne avrebbe gran diritto, essendo proprietario di un terreno periferico, acquistato verisimilmente a basso prezzo. O all’utilizzatore finale del DE? Si, può darsi, ma ancora una volta senza giustificazione. O all’intermediario di borsa, che trarrebbe un guadagno ingiustificato per effetto della non trasparenza del mercato? Si, almeno in parte, ma con quale giustificazione?
– verisimilmente, sempre nel caso ipotizzato al punto precedente, si verificherebbero due casi più probabili. Da una parte, un allungamento della catena delle transazioni, al fine di nascondere almeno una parte del plusvalore consentito: l’acquirente del DE opererebbe in Borsa, acquisterebbe al prezzo medio e successivamente venderebbe all’utilizzatore finale, restato fin qui anonimo, a un prezzo più elevato, quello riferito alla utilizzazione centrale. Inutile dire che l’acquirente del DE in Borsa sarebbe probabilmente un prestanome, magari estero-vestito, dell’utilizzatore finale. D’altra parte, il secondo caso probabile consisterebbe nella corsa all’acquisto, da parte di possibili utilizzatori finali, non di DE ma di terreni periferici, dotati di diritti edificatori, a partire dal momento in cui sia divenuta probabile l’adozione della perequazione sconfinata nel Piano. Entrambe queste prassi sono figlie del meccanismo scopertamente speculativo che la perequazione sconfinata crea e legalizza.
Come ho cercato di chiarire in una precedente occasione (4), da tutto quanto precede emerge una doppia contraddizione: la perequazione ‘sconfinata’ sarebbe ingestibile da una Borsa dei Diritti, perché tratterebbe un bene il cui valore è indefinibile nel momento in cui viene compravenduto; e inoltre sarebbe profondamente iniqua, perché attribuirebbe uguali diritti (volumetrie utilizzabili ovunque) ai possessori di diritti di proprietà su suoli del tutto differenti, e dunque diversamente valorizzati. Si concretizzerebbe un nuovo, e del tutto artificiale, percorso speculativo, con l’attribuzione, per decisione pubblica, di vistose rendite differenziali ai proprietari di terreni periferici dotati di DE utilizzati su terreni centrali.
In questa situazione, appare incredibile la riconferma, effettuata dalla nuova Giunta di Milano, del principio della perequazione ‘sconfinata’. Si legge infatti nel nuovo Piano delle Regole del PGT recentemente approvato (maggio 2012): “L’impiego, anche in forma frazionata, dei diritti edificatori (…) è libero e può essere esercitato su tutto il territorio comunale edificabile (…)” (art. 7 comma 5). È il principio dell’indice unico da tempo proposto da Gigi Mazza (5), applicato senza correttivi. È ben vero che l’applicazione più scandalosa, ad alcune aree verdi di cintura, localizzate nel Parco Sud, prevista dal precedente PGT, è stata cancellata e che il meccanismo là previsto è stato fortemente “depotenziato”: ma un principio vizioso e inaccettabile, quand’anche depotenziato, non diviene per ciò stesso un principio virtuoso e accettabile.
Ciò è tanto più strano in quanto tre dei principali proponenti e sostenitori di questo principio, che operano in ambiente tecnico-scientifico, hanno scritto a chiare lettere che la perequazione sconfinata genera inaccettabili iniquità. Scriveva Gigi Mazza nel 2004: “(…) il valore di un’area dipende sia dai diritti di edificazione assegnati, sia dalla sua posizione nello spazio urbano. (…) Pertanto, senza interventi correttivi, si potrebbero trasferire diritti di aree a basso valore su aree ad alto valore con una forte sperequazione rispetto ai trasferimenti tra aree a uguale valore. Le possibili soluzioni a questo problema appaiono due: permettere i trasferimenti solo all’interno di comparti anche di grande dimensione e non necessariamente contigui (…) o permettere i trasferimenti ovunque ma subordinarli ad un coefficiente correttivo che tenga conto dei valori effettivi delle aree.” (6)
Scrive Ezio Micelli, che ha firmato il Piano delle Regole della precedente amministrazione milanese (7): “La liberalizzazione dei diritti edificatori e dei crediti edilizi rende più fragile l’equità nella distribuzione dei valori. Il titolare di un diritto edificatorio sorto su di un’area periferica della città può infatti commercializzare il potenziale volumetrico in aree centrali ottenendo valori superiori a quelli delle aree in cui il diritto edificatorio è sorto” (p. 113). “Forme di regolazione dunque sono essenziali; (…) l’ipotesi di un mercato che si sostituisce al piano (…) appare fuorviante” (p. 116). E la soluzione viene ancora individuata, come io pure ho suggerito nel mio intervento citato, o nella “predeterminazione di ambiti di impiego” (p. 116), cioè definendo aree relativamente omogenee, in termini di valori fondiari, all’interno delle quali restringere la trasferibilità dei diritti, o mantenendo la perfetta trasferibilità ma definendo rapporti di cambio fra diritti originati in ambiti differenti (ad esempio, due diritti maturati in periferia per ogni diritti maturato o utilizzabile in centro).
Scrive Marcello De Carli nello studio sul caso milanese: “La perequazione sconfinata prevista dal PGT adottato da Milano (…) non è perfettamente equa: (…) sono avvantaggiati dalla rendita differenziale i proprietari delle aree edificabili centrali o i proprietari di aree [di origine dei DE] periferiche che riescano ad appropriarsi, nella compravendita, di quote di rendita differenziale” (p. 93). In conseguenza, e in linea con quanto già detto, “bisognerebbe variare l’indice di edificabilità dell’area [di origine del DE] a seconda dell’area di destinazione in misura inversamente proporzionale al valore del DE in destinazione” (p. 94).
Peccato che queste considerazioni critiche e la proposta di questi semplici ma essenziali correttivi siano state affidate solo a poche righe in ampi volumi a carattere scientifico, e non abbiano spinto gli autori citati a prendere una posizione pubblica ed esplicita sulla realizzazione incompleta, e conseguentemente distorta e truffaldina, del principio della perequazione sconfinata nel caso milanese e su alcune proposte di legge a carattere nazionale. Ancora più sconcertante appare poi la proposta, fatta nella citata Bozza di Disegno di Legge del Consiglio Nazionale degli Ingegneri e degli Architetti, che la libera compravendita dei diritti edificatori avvenga “senza che il trasferimento sia soggetto a oneri fiscali” (Art. 6 comma 6). Dunque un diritto di natura immobiliare, elargito gratuitamente dalla pubblica amministrazione e comportante potenzialità edificatoria effettiva anche in zone centrali, dovrebbe essere esente da tassazione? Al proposito, Alberto Roccella è stato esplicito: non dovrebbero essere nemmeno consentiti gli abbattimenti esistenti sulle aliquote IVA e IRPEF nei trasferimenti immobiliari, “trattandosi di operazioni su diritti, ma più esattamente su rendite derivanti dalla pianificazione, senza impiego di capitali e senza alcun concorso del lavoro umano” (8).
In sintesi: una perequazione con trasferimento di diritti nell’intera città senza correttivi o rapporti di concambio – che, come ci ricorda Maria Cristina Gibelli (9), non è utilizzata in nessun altro paese – consente un modello del tutto nuovo e artificiale di speculazione fondiaria e immobiliare, premiando con una rilevante e indebita rendita differenziale alcuni proprietari. I correttivi possibili sono ben definiti e facilmente utilizzabili, ma nelle applicazioni concrete e nelle proposte di legge non se ne parla. Chiedo ai partiti della sinistra, che sulla carta combattono tutte le rendite, come possano sostenere istituti che rilanciano la rendita per eccellenza, quella fondiaria, in forme speculative fin qui inedite. Speriamo solo che, se non saranno i politici e i tecnici a correggere il nuovo strumento, siano le contraddizioni che ho cercato di mettere in luce a decretarne la inapplicabilità.
Roberto Camagni*
*Politecnico di Milano
(1) M. De Carli (a cura di), La libera circolazione dei diritti edificatori, nel Comune di Milano e altrove, Milano, F. Angeli, 2012.
(2) D. De Stefano, “La circolazione dei diritti edificatori“, in M. De Carli, cit., 2012, p. 48.
(3) Questo caso è simile a quello che si verifica nel mercato mobiliare, quando una azione in vendita consentirebbe il controllo della società: per questo caso, l’azione viene scambiata fuori borsa, a un prezzo ben maggiore del prezzo medio di borsa. Nel caso del mercato dei diritti, questi plusvalori potenziali sarebbero la regola, e ciò mina l’operatività di una Borsa dei Diritti Edificatori.
(4) R. Camagni, “PGT: un uso improprio della perequazione“, ArcipelagoMilano, giugno 2011
(5) L. Mazza, “Un’ipotesi di indice unico per le assegnazioni d’uso del suolo di Piano regolatore“, in L. Mazza, Prove parziali di riforma urbanistica, Milano, Franco Angeli, 2004, 135 -151.
(6) L. Mazza, cit., p. 150. “Stupisce che il problema sia qui individuato non tanto nel fatto che il meccanismo proposto – indice unico e trasferimento di diritti ovunque – autorizzi facili azioni speculative, quanto nella “sperequazione” fra attori privati fra quelli che possono e quelli che non possono realizzare tale speculazione”.
(7) E. Micelli, La gestione dei piani urbanistici – perequazione, accordi, incentivi, Marsilio, Venezia, 2011.
(8) A. Roccella, “PGT, perequazione e borsa dei diritti edificatori“, ArcipelagoMilano, aprile 2012.
(9) M.C. Gibelli, “Pisapia si (pre-)occupa di urbanistica?“, ArcipelagoMilano, 15 e 22 maggio 2012.
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