Nell’articolo dello scorso numero di ArcipelagoMilano in memoria di Giuseppe Boatti, ho ripercorso la vicenda del Piano Territoriale della Provincia di Milano, redatto tra il 1995 e il 1999, da Boatti.

La questione centrale della vicenda era il ruolo istituzionale della Provincia che, per legge, la n. 142 del 1990, avrebbe dovuto adottare il Piano territoriale e sarebbe poi dovuta diventare Città metropolitana. Contro il ruolo di governo del territorio della Provincia, ovvero contro il Piano e contro l’istituzione della Città metropolitana, pur previsto dalla legge nazionale, si opponeva con vigore il comune di Milano, allora di centro destra (assessore Lupi) mentre la Regione, anch’essa di centro destra, ostacolava la riforma non promulgando la legge regionale, attuativa della legge nazionale, per l’approvazione dei Piani territoriali provinciali e per la costituzione della Città metropolitana. 

L’articolo ha sollecitato sul blog alcune considerazioni favorevoli e alcune polemiche (Vismara e Vogliatto) sul ruolo dei comuni e della Provincia; secondo queste ultime la Provincia avrebbe voluto artare i poteri dei comuni e la loro rappresentanza democratica di base. Ho risposto riaffermando i principi di sussidiarietà e adeguatezza secondo i quali ogni istituzione dovrebbe esercitare tutti i poteri che può efficacemente esercitare per dimensione e capacità operativa, quindi ai comuni vanno assegnati tutti i poteri per erogare i servizi di base ai cittadini, mentre alle istituzioni di livello territoriale superiore, Province, Città metropolitane e Regioni, i poteri per pianificare e attuare le funzioni di grande scala. 

Luca Beltrami Gadola mi ha chiesto di sviluppare alcune considerazioni sul tema.

La questione è dunque definire quali siano le funzioni che i comuni possono esercitare al meglio e quali vadano governate da un’istituzione sovracomunale; quali debbano essere i ruoli e i poteri di Comuni, Province e Città metropolitane e di Milano come capoluogo. Quale sia la dimensione corretta e la conformazione dell’area metropolitana di Milano; se debba comprendere o no la Provincia di Monza, o se si debba invece considerare come area metropolitana la “regione urbana”, ovvero la parte di estesa conurbazione della regione che raccoglie circa 6 milioni di abitanti, ma non ha un livello istituzionale rappresentativo e così via. Quale infine sia l’assetto istituzionale più adeguato a governare la realtà lombarda e milanese e quale assetto istituzionale garantisca una corretta rappresentanza democratica dei cittadini.

Di tutto ciò si è discusso per più di trent’anni, anche su ArcipelagoMilano, ma il quadro istituzionale resta confuso e per certi aspetti inadeguato. A che dunque riprendere la questione se non per spirito di testimonianza politica, con poche prospettive di incidere sui processi decisionali. A meno che la questione possa ritrovare una nuova considerazione nel dibattito sull’autonomia differenziata, sui poteri ordinamentali delle regioni, e anche sulla riforma costituzionale.

Proverò pertanto a riprendere la discussione  e a svolgere due campi di ragionamento: il rapporto tra funzioni e dimensioni territoriali, in ambito metropolitano e l’assetto  istituzionale adeguato per efficacia e capacità di rappresentanza democratica.

I dati

La Città Metropolitana (ex Provincia di Milano, già ridotta con la separazione della Provincia di Monza)  ha una superficie di 1.575 kmq, 3.241.000 abitanti, 133 comuni con territori che variano da 2,46 kmq di Grezzago a 181 kmq di Milano e da 636 abitanti di Nosate a 1.350.000 abitanti di Milano. Milano ha il 41,6 % della popolazione; gli altri 132 comuni hanno il 58,4%.

Funzioni e dimensioni e territoriali

Le componenti e i fenomeni territoriali, ambiente, assetto insediativo, domanda di mobilità e infrastrutture, sono strettamente interconnessi, tuttavia per chiarezza d’esposizione valutiamoli separatamente.

Ambiente

E’ intuitivo che il governo dell’ambiente sia per sua natura di scala ampia, sovracomunale, anche  nel caso dei grandi comuni: del resto anche il territorio di Milano rispetto ai temi ambientali è piccolo. A livello comunale si possono prendere provvedimenti puntuali ma di scarsa efficacia se non coordinati secondo strategie di scala ampia.

Così è per l’inquinamento atmosferico dato che gli inquinanti si distribuiscono su vasti territori e sono condizionati dagli eventi atmosferici. I provvedimenti sulla circolazione di Milano hanno effetti sulla mobilità di tutta l’area metropolitana ma un effetto limitato sui livelli di inquinamento atmosferico dell’area.

Così è per il regime delle acque di superficie e sotterranee che non dipendono certo dai confini amministrativi (trent’anni per realizzare la prima vasca di laminazione del Seveso dopo rimpalli e polemiche tra Milano, i comuni dell’hinterland e la Regione).

La rinaturazione dei suoli richiesta dall’Europa, ovvero i corridoi ecologici ormai previsti da tutti i Piani a tutte le scale, dalla Regione ai comuni, i rimboschimenti (un milione di nuovi alberi per Milano) tutti questi progetti hanno senso a grande scala perché l’ampia dimensione delle aree naturali e la loro continuità sono condizioni necessari allo sviluppo della biodiversità e all’efficacia ecologica delle aree naturali.

 In realtà non ci sono istituzioni che abbiano la responsabilità di attuare i progetti di rinaturazione alla scala adeguata. In parte se ne occupano i Parchi regionali, organismi intercomunali a direzione tecnica regionale, deputati alla tutela delle aree già naturali o agricole, ma la rinaturazione dovrebbe coinvolgere soprattutto ambiti urbanizzati che oggi sono di competenza esclusiva di ciascuno dei 133 comuni che, per la maggior parte non hanno i mezzi né gli strumenti legislativi per attuarli. I corridoi ecologici restano pertanto per lo più sulla carta. Del resto i Parchi metropolitani (Parco Nord, Parco Sud, Groane, Grugno torto, ecc.) dovrebbero essere strumenti di attuazione della rete ecologica metropolitana e quindi coordinati dalla CM: la Regione invece ha preferito mantenerli come enti intercomunali autonomi ma con direzione tecnica regionale, sempre nella logica di non rafforzare l’ente intermedio.

E sul tema dell’ambiente si potrebbe continuare a lungo.

Assetto insediativo

Ovvero come, dove e quanto costruire o non costruire. È il potere di cui sono più gelosi i comuni a partire dal Comune di Milano, potere che si esercita attraverso i Piani urbanistici (PGT).

Vi sono funzioni che hanno bacini di utenza ampi e influiscono su territori ampi. Impianti di logistica, ipermercati, stadviabilisticai, grandi ospedali, università, ecc. La localizzazione di tali funzioni dovrebbe essere di competenza di un Piano sovraordinato. Oggi invece sono decisi dai singoli comuni, salvo verifiche sovraordinate di compatibilità ambientale e di impatto sulla viabilità.

Ma l’aspetto strutturale più rilevante dell’assetto insediativo dell’area metropolitana e meno evidente, è la concentrazione o il riequilibrio policentrico dello sviluppo. Se Milano decide di crescere di popolazione e attività di servizio (come ha fatto con i suoi PGT) i comuni del resto dell’area metropolitana perdono occasioni di crescita che oggi significano occasioni di rigenerazione di ambiti urbani obsoleti. Gli effetti della concentrazione sul mercato immobiliare, e quindi sui costi delle abitazioni, sulla mobilità,  sui servizi, sull’equilibrio ecologico della città, ovvero sulla distribuzione dei valori urbani tra capoluogo e hinterland sono del tutto evidenti.

E’ giusto o no che un’istituzione sovracomunale democraticamente eletta da tutti i cittadini, decida anche se il modello da perseguire per l’area metropolitana sia la concentrazione dello sviluppo nel capoluogo o il policentrismo?

Infrastrutture per la mobilità

 Il modello di sviluppo monocentrico dell’area metropolitana di Milano ha come conseguenza e nello stesso tempo come fattore propulsivo la concentrazione degli investimenti in infrastrutture. Le metropolitane passano tutte dal centro di Milano, anche se alcune radiali servono l’hinterland. L’offerta di servizio di trasporto pubblico a Milano è elevata (a livello delle città europee) così come la quota del contributo pubblico regionale per la gestione del trasporto pubblico a Milano che è circa il 70% dell’intera spesa. Il livello dell’offerta di trasporto pubblico negli altri 130 comuni è molto più basso e alimenta la mobilità privata. 

L’assetto della grande viabilità metropolitana (tangenziali autostradali e rete della grande viabilità  regionale e statale) è stato deciso dalla Regione, come era logico e da Milano; gli impatti delle nuove infrastrutture sono stati contrattati con i comuni territorialmente interessati, ma la Provincia (ora CM) come portatrice di un disegno metropolitano fatto di connessione tra le reti del ferro e la viabilità con i nodi di interscambio, tendente al riequilibrio del monocentrismo milanese. ha avuto nei decenni della costruzione della rete un ruolo di interlocutore marginale.

Assetto istituzionale e rappresentanza democratica

L’assetto istituzionale si è evoluto nel tempo. Sostanzialmente è peggiorato con la legge Delrio (n. 56 del 2014) che ha scardinato le Province, e ha istituito città metropolitane deboli. 

Le Province sono divenute enti di secondo livello (gli amministratori non sono eletti direttamente dai cittadini ma nominati dalle amministrazioni comunali) e quindi politicamente deboli e con poche risorse. Anche i consiglieri delle CM non sono eletti dai cittadini ma nominati dai comuni e gli assessori sono nominati dal sindaco metropolitano che è, per legge, il sindaco del capoluogo: un vulnus della rappresentanza democratica sanzionato dalla Corte Costituzionale, ma non ancora sistemato dal legislatore.

Ma vediamo a grandi linee qual è oggi la distribuzione dei poteri nell’area metropolitana, per quanto riguarda il governo del territorio.

Il territorio lombardo è regolato dalla legge urbanistica regionale, più volte modificata ed integrata, e dai piani da essa prescritti: il Piano territoriale regionale (PTR), gli 11 Piani di coordinamento provinciali (PTCP), il Piano Territoriale metropolitano (PTM), i Piani territoriali dei Parchi regionali, alcuni Piani d’area regionali e infine i 1.502 Piani di governo del territorio dei comuni (PGT). 

Il sistema pianificatorio costituito dalla legge e dai piani ha progressivamente ridotto le prerogative comunali perché ha limitato la possibilità di edificare su suoli agricoli o liberi, con l’obiettivo di ridurre il consumo di suolo, perseguito dalla regione attraverso la pianificazione sovraordinata che deve individuare le aree naturali protette, le aree agricole strategiche, i vincoli ambientali di varia natura, le quote massime di consumo di suolo per ciascun comune, ecc.. 

L’uso del suolo però, ovvero le possibilità edificatorie resta prerogativa dei PGT, ovvero dei comuni, del comune di Nosate con 636 abitanti, come del comune di Milano. 

Anche la collocazione delle grandi funzioni metropolitane sul territorio può essere formalmente decisa da ciascuno dei 133 comuni, Per esempio dove costruire un impianto di logistica, che ha generalmente un rilevante impatto sul funzionamento e sul paesaggio del contesto territoriale, lo decide il singolo comune, piccolo o grande che sia.

In realtà dove realizzare le grandi funzioni non è deciso dai comuni ma dagli operatori, pubblici o privati secondo criteri funzionali settoriali o secondo le convenienze del mercato immobiliare.

I comuni decidono se cogliere o meno l’opportunità di incassare gli oneri di urbanizzazione. 

Le istituzioni sovraordinate ai comuni esercitano dunque un potere di vincolo (inedificabilità) o al massimo di verifica di compatibilità con le condizioni ambientali del contesto territoriale; ma non hanno un concreto potere di attuazione. 

L’unico uso del suolo che può essere imposto ai comuni dalle istituzioni sovraordinate riguarda le infrastrutture di livello statale o regionale.

Analogamente accade per le scelte di sviluppo edilizio dei singoli comuni. Una volta rispettati i vincoli di consumo di suolo, ogni comune può decidere se e quanto svilupparsi, magari costruendo in altezza se il suolo edificabile è scarso.

La CM può disegnare dunque con il suo PGT un assetto del territorio nell’interesse dei suoi 133 comuni, anche di quelli più piccoli, ma di fatto non ha né il potere né le risorse per realizzarlo e se un comune, per esempio Milano, decide di concentrare lo sviluppo con operazioni di “rigenerazione ed elevata densificazione, né la CM né la Regione possono impedire tale scelta.

Agenzie e tecnostrutture

In sovrapposizione alle istituzioni locali operano agenzie costituite per legge nazionale e regionale.

Per esempio il servizio idrico integrato in Lombardia per legge è gestito da 12 Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) che corrispondono alle 11 Province e un ATO per il comune di Milano.

A tale proposito rimando all’articolo di Giuseppe Santagostino nel precedente numero di ArcipelagoMilano.

Il trasporto pubblico locale è gestito dall’ATPL Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale che comprende i territori della Città metropolitana di Milano, a cui è stata sottratta la competenza in materia di trasporti che le legge nazionale gli affida e di altre tre Province (Monza, Lodi e Pavia).

La necessità di governare alcune funzioni a scala sovracomunale non è contestabile, ma si preferisce inventare nuovi organismi burocratici, piuttosto che rafforzare i poteri dell’ente intermedio (Provincia o Città metropolitana) che sarebbe il naturale titolare di tali poteri secondo i principi di sussidiarietà e adeguatezza.

Infine le tecnostrutture. Per tecnostrutture si intendono grandi aziende pubbliche o di capitale pubblico che erogano servizi essenziali di interesse pubblico, generalmente a scala sovraccomunale: sono centri di potere meno appariscenti ma assai più potenti di gran parte dei comuni metropolitani, perché gestiscono ingenti risorse.

Queste sono, per esempio, l’ ATM, i Consorzi di gestione dell’acqua, i Gestori del ciclo dei rifiuti, le Ferrovie nord,  le Società autostradali di capitale pubblico, le Società di gestione del servizio elettrico come A2A, ecc.. Tali tecnostrutture dovrebbero essere strumenti operativi di strategie di scala metropolitana e quindi enti operativi della CM, dato che i loro servizi si esplicano, per logica funzionale, in ambiti sovracomunali. In realtà tali enti operano secondo logiche di settore e contrattano gli obiettivi strategici con gli enti forti, cioè il comune di Milano e la Regione.

In conclusione

In conclusione il governo dell’area metropolitana, ovvero come sviluppare la naturalità, dove collocare le funzioni di scala metropolitana, come pianificare coerentemente le infrastrutture per la mobilità e le reti tecnologiche, come realizzare tutto ciò e con quali risorse, dovrebbe essere compito di un’istituzione di scala adeguata, democraticamente eletta direttamente da tutti i cittadini metropolitani e che sia dotata dei poteri necessari. In tal senso andrebbe riformata la Città Metropolitana di Milano ma andrebbero riformate anche le Province per governare bene il complesso territorio lombardo. Così si coniugherebbero democrazia ed efficienza. 

Molti sindaci l’avevano capito già all’epoca del PTCP del 1999. Era senso comune anche tra i cittadini che in un sondaggio si erano dichiarati in maggioranza favorevoli alla costituzione della Città metropolitana.

Ma l’assetto dei poteri costituiti ha un’inerzia difficilmente contrastabile, specialmente se anche chi si ritiene, progressista, riformista, di sinistra, ecc. non ne coglie il carattere conservatore.

Ugo Targetti