13 gennaio 2020

PARCO BASSINI E SCALI UN UNICO PROBLEMA

I ricorsi dei cittadini sono anche politica dal basso

In una Milano che sembra “supporto inerte nel risiko dei fondi immobiliari internazionali”, in cui l'amministrazione si pone spesso come facilitatore di operazioni che antepongono il profitto privato al bene comune, in cui le vie istituzionali di informazione e partecipazione sono difficili da percorrere, rimane l'azione giudiziaria di cittadini e associazioni a garantire il funzionamento democratico della gestione pubblica. È proprio l'azione giudiziaria di Italia Nostra, per esempio, ad aver spinto l'ANAC ad aprire un'indagine nell'ambito degli ex Scali FS.

Il Parco di via Bassini è solo la punta di un iceberg di cui gli ex Scali FS costituiscono la parte cospicua sott’acqua. C’è chi considera Milano un supporto inerte dentro al risiko dei fondi immobiliari internazionali, dove le amministrazioni locali ambiscono al ruolo di facilitatori delle diverse operazioni, tuttalpiù mitigandone gli impatti. Dentro questa condizione le cordate nostrane cercano di prendere la loro parte: ai futuri bilanci pubblici l’affanno per ripianare i buchi.

Dalle inchieste dell’Espresso su Milano, nodo del mercato finanziario-immobiliare internazionale, e di Report sulle Olimpiadi e sugli ex scali ferroviari, esce un quadro preoccupante. Qui i formali decisori pubblici sembrano passacarte autoreferenziali, per questo Associazioni come Italia Nostra e Lombardia Sostenibile, comitati di cittadini come allo scalo Farini, dopo aver verificato l’impermeabilità delle vie istituzionali di partecipazione, con l’Udienza Pubblica in consiglio comunale, con incontri pubblici a Palazzo Marino, con una lettera aperta di professionisti e accademici prima a Pisapia e Maroni, poi a Sala e Fontana, hanno interessato le diverse istanze giudiziarie.

I primi riscontri e pronunciamenti iniziano a definire il quadro degli attori e degli interessi che essi rappresentano, o che dovrebbero rappresentare. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), il 15 ottobre 2019, in parte respinge e in parte dichiara inammissibile il ricorso presentato da Italia Nostra, al contrario l’ANAC-Autorità Anticorruzione apre una indagine.

Il TAR pur riconoscendo la legittimità di Italia Nostra a presentare le proprie doglianze sui diversi aspetti dell’ADP ne limita l’ambito di intervento. (1) Il TAR nel trattare il ricorso si è riferito al PGT vigente. (2) Peccato che sia in corso di approvazione il nuovo PGT, quello che avrà a che fare con gli interventi Olimpiadi/Ex Scali FS, che viene tenuto diligentemente fuori dal perimetro degli ex scali. Il TAR motiva il respingimento delle doglianze sulla legittimità della partecipazione dei privati perché non si è trattato di una co-pianificazione pubblico-privata. (3) Eppure nessuno sa cosa verrà costruito e come, in che relazione con il tessuto urbanistico circostante e con l’auspicabile attivazione della cintura verde metropolitana.

L’ADP tratta oltre 1.200.000mq, serviti da rotaie ferroviarie, metropolitane e tranviarie, collocati in sette punti strategici a corona tra la parte centrale e i comuni di prima fascia.
Una questione cruciale per la Città Metropolitana, visto che a metà del secolo le Nazioni Unite ricordano che il 70% della popolazione mondiale sarà inurbata e Milano è il nodo di attrazione italiano, vedi i 90.000 universitari fuori sede già residenti.

Ma gli altri 133 comuni metropolitani che ne sanno, che ricadute avranno le funzioni collocate negli ex scali milanesi su un territorio extra daziario dove vivono 1.700.000 persone? Laddove vengono messi capannoni deposito di rifiuti, poi bruciati, nonché discariche a meno di 150mt da quelle esistenti, come a Inzago, come la legge non prevede.

Il TAR precisa che la Città Metropolitana è stata interessata (4) Cioè il sindaco di Milano, che grazie alla Legge Del Rio è automaticamente sindaco della Città Metropolitana, senza elezione come la Costituzione prevede al TitoloV, chiede un parere a sé stesso. Marzullo docet.
Il TAR precisa anche i suoi limiti di intervento. (5). Il giudice amministrativo non può intervenire sulle scelte urbanistiche, ma la rete territoriale e amministrativa immediatamente interessata? Quando è come è stato coinvolto il Consiglio Metropolitano? Quando è come la Conferenza Metropolitana composta da tutti e 134 i sindaci? Per altro il TAR si è riferito al Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale vigente mentre è in corso di approvazione quello che avrà a che fare con l’allocazione di nuove funzioni, quindi nuova mobilità, vedi San Siro e dintorni.

Quale relazione tra il PGT milanese, l’ADP ex scali, il Piano Strategico Metropolitano e il PTCP? Ah saperlo… Del resto, anche qui, il TAR fa osservare la coerenza con il PGT vigente. (6)
Per quanto riguarda la partecipazione di soggetti privati, scelti altresì senza alcuna evidenza pubblica, il TAR chiarisce che ‘Gli accordi di programma sarebbero altresì impediti nei casi in cui per la loro attuazione fosse necessario l’intervento del privato che, come nel caso de quo, è titolare di una posizione o di diritti che sono un presupposto di fattibilità dell’accordo.’ (7) Giustifica altresì la mancata evidenza pubblica. (8)

Evidentemente non era tra i compiti del TAR l’analisi cronologica delle vendite-acquisti-vendite di porzioni di terreno, nel caso i 60.000mq comprati da Savills Investment Management Sgr dalla società del Ministero dell’Economia e poi venduti a COIMA MISTRAL FUND, guarda caso nell’ottobre 2016 nell’intervallo tra la bocciatura dell’ADP e la sua approvazione. Davvero il TAR ritiene che COIMA non si occuperà delle parti edificabili nei restanti 1.140.000mq delle aree degli ex scali FS?

Dai Masterplan già presentati a Palazzo Marino sembrerebbe di no. Infine il TAR giustifica anche la indeterminatezza relativa agli oneri a carico dei privati. (9) Quale contributo straordinario aggiuntivo? Claudia De Pasquale di Report chiede a Carlo de Vito, Presidente FS Sistemi Urbani, ‘Secondo voi il comune non vi ha fatto un bel regalo?’ ‘No, il comune non ci ha fatto un bel regalo, perché dobbiamo trasformare delle aree che sono al centro della città, non utilizzabili in questo momento e costituiscono un problema’ ‘Voi non ci pensate proprio a dare 350mln di Euro al Comune’ la risposta è lapidaria ‘No’.

Evidentemente non è nelle prerogative del TAR la verifica della quantificazione del ‘contributo straordinario’ perché qui la trasgressione del dettato di legge, la ‘Sblocca Italia’, configura il possibile danno erariale, dato che il comune avrebbe diritto al 50% delle plusvalenze. Così di fronte alla doglianza di Italia Nostra il TAR giustifica il fatto che l’ADP condiziona il contributo di 50 Mln€ alla assenza di ricorsi impugnativi. (10)

Ma come?! La corresponsione subordinata alla limitazione di azione da parte del Comune o della Regione di 50mln, a fronte dei 350 che FS avrebbe già dovuto versare al comune, sarebbe giustificata ‘per il suo rilevante ammontare’? Perché il TAR valuta la doglianza in relazione al l’ammontare e non alla correttezza in sé?

Affinché non ci siano equivoci il TAR afferma che ‘In ogni caso, il Consiglio comunale con la delibera n. 19/2017, nel ratificare l’Accordo di Programma, ha validato i nuovi contenuti dello stesso, facendoli propri e quindi modificando anche eventuali pregressi difformi indirizzi.’ Per altro, come chiarito pubblicamente dal l’assessore Maran il Consiglio Comunale, con l’approvazione dell’ADP, ha esaurito ogni ulteriore possibilità di intervento a riguardo, aliquote relative agli oneri di urbanizzazione comprese. Le doglianze e le censure di Italia Nostra sono state ritenute in parte inammissibili per difetto di legittimazione. (11)

Mentre il Parlamento Europeo approva un indirizzo strategico ambientale per fronteggiare l’emergenza climatica e il TAR ritiene non giuridicamente qualificanti gli effetti mediati e indiretti, nello spazio e nel tempo, dell’uso del patrimonio pubblico delle Ferrovie. È necessario spiegare cosa è un ecosistema? Cosa implica l’adozione di sostenibilità in un’area metropolitana fortemente antropizzata, sia per gli aspetti ambientali che per la qualità del vivere sociale e per una buona e trasparente amministrazione dei beni comuni? Così sui rilievi di legittimità del Rapporto Ambientale dell’ADP il TAR, laconicamente, rileva che si possono anche superare le soglie di inquinamento dell’aria. (12)

Che i bambini milanesi detengano da tempo immemorabile il record italiano di affezioni alle vie respiratorie evidentemente non implica nulla. Su altre valutazioni di inammissibilità dei rilievi di Italia Nostra, per mancanza di legittimazione e assenza di interesse, non disponendo più di imprenditori ricorrenti, purtroppo, al momento dobbiamo prenderne atto. (13)
In ogni caso, dall’esame della documentazione prodotta per il TAR i rilievi ambientali sono infondati. (14)

Per la Dichiarazione di Sintesi Finale possiamo stare tranquilli… Ma, ripeto: nessuno sa, tantomeno il Consiglio Comunale, quello Metropolitano e quello Regionale, cosa verrà costruito e come, in che relazione con il tessuto urbanistico circostante e con l’auspicabile attivazione della cintura verde metropolitana. In conclusione, il ricorso deve essere in parte respinto e in parte deve essere dichiarato inammissibile.

Diversa la valutazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione che, a seguito del l’esposto dei cittadini residenti intorno al perimetro dello scalo Farini, ha comunicato a FS Sistemi Urbani, RFI e FS ‘L’avvio di un procedimento di vigilanza volto alla verifica di legittimità delle determinazioni assunte (…) con riferimento alla modalità di gestione del patrimonio immobiliare non funzionale all’esercizio ferroviario; detta attività è ritenuta estranea alla applicazione della disciplina del codice di contratti, non sussistendo alcun rapporto di strumentalità con l’esercizio delle attività del settore speciale del trasporto ferroviario.’ Per cui, ‘data la natura di organismo di diritto pubblico di RFI lo sfruttamento economico di beni del patrimonio immobiliare non destinati all’esercizio del trasporto per ferrovia attiene ad uno scopo diverso da quest’ultimo.‘

Facendo riferimento a quanto ribadito dalla Corte di Giustizia, precisa che ‘RFI è tenuta al rispetto della disciplina dettata per i settori ordinari in ragione della sua natura di organismo di diritto pubblico nel caso di appalti aggiudicati per l’esercizio di altre attività.’
Per questo la lettura della sentenza del TAR della Lombardia, pur se si deve riferire ad aspetti particolari della vicenda, suscita perplessità. Ci aspettiamo che il Consiglio di Stato, davanti al quale dovrà essere introdotto l’appello, faccia chiarezza.

Chi, invece,dovrebbe avere uno sguardo di insieme, sia per la metropoli regionale che per le ricadute sociali, ambientali e di bilancio, del combinato tra Olimpiadi, ex scali FS e fondi immobiliari? Ogni istanza della magistratura, comprensibilmente, tratta la questione dentro il proprio perimetro, toccherebbe a una politica che ambisse a rispondere agli interessi generali attuali e delle generazioni nuove, cui si liscia il pelo ai Friday for Future. Ragion di più per dare una mano con il crowfunding http://sostieni.link/21939 i promotori si vedranno tra un paio di settimane in Sala Alessi a Palazzo Marino; è stato chiesto al consigliere comunale Basilio Rizzo di prenotarla.

Fiorello Cortiana

(1)    ‘L’ammissibilità del ricorso, sebbene riconosciuta in via generale, deve poi essere verificata partitamente in rapporto alle singole censure, considerato che soltanto quelle attraverso le quali si assume in via diretta la lesione del bene ambiente o dell’assetto urbanistico sono suscettibili di esame da parte del Giudice, mentre per quelle che attengono ad aspetti solo indirettamente e occasionalmente collegati all’interesse perseguito dall’Associazione ricorrente non è ammesso alcun sindacato giurisdizionale in questa sede, tenuto conto che l’essere al cospetto di interessi diffusi non può condurre ad obliterare la natura soggettiva del giudizio amministrativo.’

(2)     Nelle motivazioni di respingimento delle doglianze il TAR Lombardia argomenta ‘Nel corso della procedura di approvazione dell’Accordo di Programma, il Comune di Milano ha avviato e poi concluso, in data 22 maggio 2012, il procedimento di approvazione del P.G.T., le cui norme transitorie hanno previsto la prosecuzione del procedimento relativo all’Accordo di Programma, ivi stabilendosi che la trasformazione degli ambiti ferroviari dismessi dovesse avvenire a mezzo di un accordo di programma unitario. Tuttavia, successivamente alla validazione, in data 8 luglio 2015, da parte della Conferenza dei Rappresentanti, dell’ipotesi di accordo predisposta dalla Segreteria Tecnica, poi sottoscritta da tutte le parti, il Consiglio comunale non ha provveduto alla sua ratifica nei termini previsti dall’art. 34, comma 5, del D. Lgs. n. 267 del 2000, determinandone la decadenza. Con le delibere del Consiglio comunale n. 27 del 7 luglio 2016 e n. 44 del 14 novembre 2016, sono state dettate delle linee di indirizzo in merito all’Accordo di programma non concluso, confermando l’interesse alla sua approvazione; di conseguenza, la Conferenza dei Rappresentanti ha preso atto di tali indirizzi ed ha dato mandato alla Segreteria Tecnica di avviare un’istruttoria finalizzata alla rivisitazione dell’Accordo di Programma, in linea con gli obiettivi definiti all’atto della sua promozione (all. 14a del Comune). In data 20 giugno 2017, dopo la richiesta di adesione da parte del soggetto privato proprietario delle aree interessate dall’Accordo, la Conferenza dei Rappresentanti ha approvato il testo finale dell’Accordo, poi sottoscritto da tutte le parti in data 22-23 giugno 2017 e ratificato dal Consiglio comunale con la delibera n. 19 del 13 luglio 2017; da ultimo, l’Accordo è stato approvato con decreto del Presidente della Regione Lombardia n. 754 in data 1° agosto 2017, a seguito di delibera della Giunta regionale n. 6772 del 22 giugno 2017’. 

(3)      ‘Tra l’altro, la presenza di soggetti privati non ha determinato affatto una procedura di copianificazione pubblico-privata, ma accanto agli enti pubblici titolari di potestà in ambito urbanistico, che hanno individuato le linee di sviluppo degli atti pianificatori attraverso l’adozione degli atti di avvio e di promozione dell’Accordo (in cui sono contenuti gli indirizzi da osservare e rispettare), si sono affiancati dei soggetti privati che hanno condiviso tale disegno strategico e apportato un loro contributo che non ha interferito con le attribuzioni normativamente stabilite degli Enti pubblici.’ 

(4)    ‘Anche la Città metropolitana – che non possiede una competenza diretta in ordine all’attività pianificatoria comunale o alla gestione dei trasporti ferroviari – è stata interessata dal procedimento, poiché alla stessa è stato richiesto il parere di compatibilità dell’Accordo rispetto al P.T.C.P., rilasciato in data 25 giugno 2015 dal Sindaco metropolitano, in cui non è stata sollevata dalla predetta Amministrazione alcuna riserva in ordine al proprio mancato diretto coinvolgimento nel predetto’ 

(5)     ‘Appare, peraltro, evidente che la scelta delle aree su cui effettuare gli interventi, oltre che dei progetti da realizzare, come accade in relazione a tutti i procedimenti di pianificazione territoriale, rientra nella piena discrezionalità dell’Amministrazione e risulta insindacabile da parte del giudice amministrativo’ 

(6)     ‘Trattandosi di Accordo conforme, anzi attuativo, e non in variante rispetto alle previsioni urbanistiche vigenti, nessuna ulteriore fase di partecipazione risultava obbligatoria, essendo tale requisito procedurale già soddisfatto in sede di approvazione dello strumento urbanistico generale.’

(7)     e ancora ‘Il coinvolgimento dei soggetti privati nell’Accordo di Programma si giustifica, come già evidenziato in precedenza, per la necessità di disporre delle aree di loro proprietà per effettuare gli interventi di riqualificazione e per obbligarli convenzionalmente ad effettuare un serie di adempimenti necessari per lo sviluppo del comparto. L’assenza di una procedura ad evidenza pubblica per la scelta di tali soggetti è pienamente giustificata dal fatto che la loro partecipazione non è finalizzata ad affidare loro lo svolgimento di un’attività di tipo gestionale o per ottenere dei beni o prodotti fungibili, ma per coinvolgerli in quanto proprietari delle aree interessate dall’attuazione dell’Accordo di Programma.’

(8)     ‘Il mancato esperimento di una procedura ad evidenza pubblica per individuare i soggetti privati con cui stipulare l’accordo si giustifica con la circostanza che, inevitabilmente, debbono essere coinvolti nel procedimento coloro che sono proprietari delle aree direttamente interessate dall’attuazione dell’accordo di programma, in assenza delle quali, tale accordo non avrebbe potuto essere efficacemente attuato o addirittura nemmeno realizzato.’

(9)     ‘La pretermissione del privato dall’accordo, seppure fosse superabile ricorrendo a strumenti di tipo ablatorio o similari, renderebbe impossibile la previsione di oneri contrattuali a suo carico, con la conseguente assenza di garanzie in favore degli enti pubblici coinvolti: si pensi agli obblighi di bonifica di un sito inquinato e alle opere di urbanizzazione poste a carico dei privati coinvolti nell’attuazione di programmi di rilievo pubblicistico (come è successo nella specie, essendosi il privato impegnato a corrispondere un contributo straordinario aggiuntivo rispetto all’importo degli oneri e dello standard dovuto, pari a un milione di euro, e si è impegnato in attività di bonifica).’

(10)   ‘sarebbe legittima la clausola dell’accordo che subordina la corresponsione del contributo di € 50 milioni alla condizione che non siano proposte impugnative giudiziali avverso gli atti di approvazione dell’Accordo e della connessa disciplina urbanistica; infine, si eccepisce la violazione dell’art. 16, comma 4, lett. d-ter, del D.P.R. n. 380 del 2001, in quanto non sarebbe stato valutato il maggior valore generato dalla variante urbanistica ai fini dell’erogazione di un ulteriore contributo in favore del Comune.’ inoltre il TAR dice ‘Quanto alla clausola che subordina la corresponsione da parte di Ferrovie dello Stato del contributo di € 50 milioni all’assenza di impugnative giudiziali, la stessa, giustificandosi certamente per il suo rilevante ammontare – essendo del tutto legittima la posizione del soggetto onerato nel pretendere delle certezze, a fronte dell’esborso di una tale cifra –, per essere valida, va interpretata nel senso che si debba trattare di iniziative giudiziali aventi almeno una parvenza di fondatezza, non potendo assumere rilevanza azioni giudiziarie meramente emulative o manifestamente infondate.’ 

(11)   ‘La parte delle censure con cui si contesta la possibilità per le Ferrovie dello Stato di disporre liberamente della parte del proprio patrimonio non destinato allo svolgimento del servizio ferroviario è inammissibile per difetto di legittimazione dell’Associazione ricorrente, in quanto tale aspetto non è direttamente legato alle finalità statutarie perseguite da quest’ultima, non attenendo alla tutela di situazioni di carattere ambientale o urbanistico; laddove fosse individuabile un interesse, anche di tipo strumentale, lo stesso comunque sarebbe di mero fatto e non giuridicamente qualificato, visto che solo in via mediata e indiretta le determinazioni riguardanti la gestione del patrimonio delle Ferrovie possono ridondare sull’interesse di cui è portatrice l’Associazione ricorrente.’ 

(12)   ‘Si deve prendere atto che la normativa riguardante la qualità dell’aria – D.M. n. 60 del 2002 e D. Lgs. n. 183 del 2004 – non ha un rilievo diretto sull’attività di pianificazione urbanistica e quindi anche l’eventuale superamento delle soglie di inquinamento dell’aria non potrebbero determinare alcuna illegittimità del procedimento posto in essere in sede di predisposizione dell’Accordo di Programma.’

(13)   ‘L’asserita violazione della normativa in materia di evidenza pubblica, per omesso svolgimento della procedura di gara per individuare gli esecutori delle opere di urbanizzazione, non attiene ad un aspetto direttamente legato alle finalità statutarie perseguite dalla ricorrente, non riferendosi né alla tutela dell’ambiente né alla legittimità dell’assetto urbanistico.’

(14)   ‘Il bilancio legato alla realizzazione dell’Accordo risulta certamente positivo. Difatti, dalla Dichiarazione di Sintesi Finale emerge che l’accordo comporta “un miglioramento generale della qualità della vita della città di Milano e degli abitanti, determinato dal fatto che l’assetto complessivo degli interventi garantisce un punto di equilibrio tra edificabilità e sostenibilità urbanistica, sotto il profilo morfologico, ambientale e di mobilità. Gli interventi di riqualificazione urbana costituiscono, infatti, un miglioramento della viabilità locale (anche se localmente si può assistere all’aumento dell’attrattività di taluni ambiti – Farini e P.ta Genova -), della fruibilità dell’ambiente attraverso un potenziamento delle linee di connessione pedonali e ciclabili e del verde (copertura dei binari, realizzazione di nuove piste ciclabili, realizzazione di spazi d’interesse generale e pubblici e realizzazione di parchi urbani)” ‘