Per una difesa della gestione pubblica dell’edilizia residenziale pubblica

“Anche il leone deve avere chi racconta la sua storia, e non solo il cacciatore.” Questa frase di Chinua Achebe, saggista nigeriano, descrive con precisione la condizione in cui si trovano oggi le migliaia di famiglie che in Italia non riescono ad accedere a una casa dignitosa.

Il cacciatore, in questo caso, è la rendita immobiliare: quella forza che Francesco Indovina definisce come elemento strutturante dell’ordine e del disordine della città contemporanea, capace di selezionare i cittadini in base alla loro capacità di spesa e di relegare ai margini – fisici ed esistenziali – chi non è in grado di stare al passo con i prezzi di mercato. Il sindacato degli inquilini prova a dare voce ai leoni: a quelle famiglie che vivono la violenza silenziosa di una città che le espelle, non per caso, ma per effetto di scelte politiche precise, stratificate in trent’anni di progressivo disimpegno pubblico dalla questione abitativa.

Prendendo spunto dall’XI Rapporto Urban@it – Non solo casa. Ripensare il sistema dell’abitare – questo articolo intende ragionare su un punto che ritengo centrale e spesso eluso nel dibattito pubblico: la necessità di difendere e rilanciare la gestione pubblica del patrimonio di edilizia residenziale pubblica (ERP) come condizione indispensabile per garantire l’accesso democratico alla casa.

Alienazione residenziale e mercificazione dell’abitare

David Madden e Peter Marcuse, nel loro In difesa della casa. Politica della crisi abitativa, introducono il concetto di “alienazione residenziale” per descrivere il processo attraverso cui la casa – bene primario, condizione di esistenza, strumento di radicamento sociale – viene progressivamente sottratta alla sua funzione d’uso e trasformata in merce, in asset finanziario, in veicolo di accumulazione per investitori orientati al profitto. In questo processo, la casa non appartiene più a chi la vive: appartiene a chi la possiede o a chi la controlla, e le sue condizioni di accessibilità sono determinate non dal bisogno di abitare ma dalla logica della rendita.

Questa alienazione non è solo economica: è anche politica. Come osserva Indovina, la città contemporanea produce un processo di “periferizzazione” che colloca ciascun cittadino al suo posto in base al reddito disponibile: sempre più periferico man mano che il reddito cala. La diseguaglianza spaziale non è il riflesso neutro del mercato: è la traduzione territoriale di rapporti di potere che decidono chi ha diritto di abitare dove, chi può restare e chi viene espulso. In questo quadro, i quartieri di edilizia residenziale pubblica non sono semplici concentrazioni di alloggi a basso costo: sono – o dovrebbero essere – presidi di un principio alternativo a quello della rendita, luoghi in cui il diritto alla città viene sottratto alla logica del mercato e restituito alla dimensione collettiva.

È precisamente questo principio che è sotto attacco da trent’anni. E la sua difesa passa necessariamente per la difesa degli enti pubblici che gestiscono quel patrimonio.

Trent’anni di dismissione

Negli ultimi trent’anni abbiamo assistito a una dismissione sistematica della casa pubblica. La questione abitativa non è più questione pubblica: è stata trasformata in una questione privata, affidata al mercato, delegata alla contrattazione individuale tra proprietà e conduttore. I passaggi normativi che hanno prodotto questo risultato sono stati molteplici e trasversali agli schieramenti politici.

L’abolizione della GESCAL ha eliminato l’unico strumento di finanziamento diretto all’edilizia residenziale pubblica, sottraendo ai lavoratori la possibilità di contribuire alla costruzione di un patrimonio abitativo collettivo che aveva garantito, per decenni, l’accesso alla casa a generazioni di famiglie. La legge 431 del 1998 ha liberalizzato il mercato degli affitti, con effetti documentati da anni di ricerca: i valori dei canoni sono cresciuti in modo inversamente proporzionale alla capacità di spesa dei conduttori. 

Il paradosso è che strumenti nati per calmierare il mercato — come il canone concordato — prevedono agevolazioni fiscali significative per i proprietari, quali la cedolare secca al 10% e sconti sull’IMU comunale. Di fatto, si trasferiscono risorse pubbliche alla rendita immobiliare: risorse che potrebbero invece essere investite nel patrimonio ERP o nel sostegno agli inquilini sotto sfratto.

La modifica del Titolo V della Costituzione ha delegato alle Regioni le politiche abitative, creando venti sistemi diversi con disomogeneità crescenti nelle tutele riconosciute agli inquilini. E l’inserimento dell’ERP tra i “Servizi di Interesse Economico Generale” nel 2006 ha compiuto lo spostamento più radicale: la casa è uscita dalla categoria dei servizi essenziali di esclusiva competenza statale ed è entrata nel perimetro del mercato.

Dobbiamo riconoscere con onestà che queste politiche sono state promosse – in misura diversa – da tutti i governi degli ultimi decenni. Non si tratta di una responsabilità di parte: si tratta dell’esito di una lunga stagione liberista che ha attraversato il centrosinistra e il centrodestra, e di cui oggi viviamo le conseguenze. Come scrive Indovina, l’ordine e il disordine della città contemporanea non sono fenomeni spontanei: sono il prodotto di scelte politiche che organizzano lo spazio urbano secondo gerarchie economiche e sociali precise.

Il dissesto delle Aler: un fallimento annunciato

Il progressivo dissesto finanziario di Aler Milano non è un incidente improvviso né una disfunzione gestionale imputabile all’ente in sé. È il risultato coerente e prevedibile di oltre trent’anni di politiche regionali che hanno imposto alle Aler logiche aziendalistiche strutturalmente incompatibili con la funzione sociale della casa pubblica. Le notizie sui tagli a manutenzioni, pulizie e cura del verde nei quartieri popolari non raccontano l’inefficienza di un ente: raccontano il fallimento di un modello che ha preteso il pareggio di bilancio attraverso l’autofinanziamento, scaricando i costi sulle famiglie assegnatarie e sul progressivo degrado del patrimonio.

Chiedere a un ente che gestisce il diritto alla casa di autofinanziarsi è una contraddizione in termini. Significa trasformare un servizio pubblico in un’azienda, con l’obbligo implicito di privilegiare la sostenibilità economica sulla funzione sociale. Significa accettare che i quartieri popolari degradino, che gli alloggi rimangano sfitti per mancanza di risorse per il recupero, che le manutenzioni vengano rinviate fino a diventare emergenze. Significa, in ultima analisi, costruire le condizioni per giustificare la privatizzazione: l’ente non funziona, dunque va ceduto al mercato. È esattamente il meccanismo che Madden e Marcuse descrivono come “oppressione residenziale sistemica”: non la violenza diretta sugli inquilini, ma l’abbandono deliberato delle condizioni che rendono abitabile un quartiere, come premessa all’espulsione o alla valorizzazione a favore di altri interessi.

La risposta strutturale è una sola: finanziare adeguatamente gli enti gestori. In Lombardia, è necessario che Regione Lombardia destini almeno il 2% del proprio bilancio all’edilizia residenziale pubblica, garantendo liquidità stabile alle aziende e risorse vincolate alla manutenzione del patrimonio, al recupero degli alloggi sfitti e alla gestione sociale dei quartieri. Non si tratta di una cifra arbitraria: si tratta della soglia minima sotto la quale un ente gestore non può svolgere il proprio mandato con continuità e dignità.

Cosa va cambiato: una proposta concreta

È necessario riformare la Legge Regionale 16/2016 con modifiche strutturali che restituiscano alle Aler la possibilità di operare come enti al servizio della collettività e non come aziende in cerca di pareggio di bilancio.

In primo luogo, è necessario escludere le Aler dagli obblighi di autofinanziamento finalizzati al pareggio di bilancio. Una funzione pubblica non può essere vincolata a logiche di mercato: il diritto alla casa non produce profitto, e non deve farlo.

In secondo luogo, occorre abbandonare definitivamente le politiche delle “valorizzazioni” — che in concreto significano sottrazione di patrimonio pubblico al canone sociale per immetterlo nel mercato privato — e trasformare i contratti in regime 431/98 in Servizi Abitativi Sociali, riducendo la pressione fiscale che oggi soffoca gli enti gestori e restituendo agli inquilini la possibilità di accedere a tutele proporzionate alla propria condizione economica reale.

In terzo luogo, è necessaria una revisione dei valori locativi nei quartieri più degradati e privi di servizi. Non è accettabile che famiglie che vivono in stabili ammalorati, senza manutenzione adeguata e con servizi insufficienti, paghino canoni sproporzionati rispetto alle reali condizioni abitative. Ridurre i canoni nei contesti più fragili non è solo un atto di equità verso gli inquilini: è anche uno strumento per contrastare la morosità incolpevole e garantire alle Aler una maggiore capacità di riscossione effettiva, rispetto a bollettini oggi troppo elevati per le condizioni economiche degli assegnatari.

Il Piano Casa nazionale: vendere non è una risposta

Il Piano Casa promosso dal governo nazionale si inserisce nella stessa logica di smantellamento progressivo. Pur presentandosi come risposta all’emergenza abitativa, prevede ancora la vendita di alloggi ERP: una scelta che genera cassa nel breve periodo ma impoverisce strutturalmente gli enti gestori, riduce lo stock disponibile per le assegnazioni future e non risolve in alcun modo il problema dell’accesso alla casa per le fasce a reddito più basso.

La vendita del patrimonio pubblico residenziale ha una sola direzione: ogni alloggio ceduto è un alloggio che esce definitivamente dalla disponibilità collettiva. Non torna. Non viene sostituito. Non genera nuovi diritti. Ed è il meccanismo che in trent’anni ha eroso uno stock abitativo pubblico che aveva richiesto decenni per essere costruito.

Ma non basta chiedere “più case pubbliche”. Se la normativa resta la stessa, anche costruendo centomila alloggi in dieci anni ci ritroveremmo negli stessi meccanismi di espulsione descritti da Madden e Marcuse: la costruzione di spazi abitativi pensata non a favore della classe lavoratrice, ma determinata da chi ha risorse sufficienti per intervenire a sostegno delle operazioni immobiliari, generando ulteriore segregazione urbana e residenziale. Deve tornare una regia pubblica delle politiche abitative. Le cosiddette “valorizzazioni” del patrimonio pubblico stanno producendo quella che Indovina definisce come la periferia esistenziale dei poveri: non solo periferia geografica, ma condizione di marginalità sociale, economica e culturale da cui è sempre più difficile uscire.

La gestione pubblica come garanzia di tutele

C’è una dimensione della gestione pubblica dell’ERP che viene sistematicamente sottovalutata nel dibattito: quella delle tutele concrete che solo un ente pubblico strutturato è in grado di garantire agli inquilini.

L’istituto dell’incapacità di pagamento — previsto dagli accordi sindacali tra le organizzazioni degli inquilini e gli enti gestori pubblici, e riconosciuto nella provincia di Milano solamente da Aler Milano e dal Comune di Rho — ne è l’esempio più significativo. Consente alle famiglie in condizione di difficoltà economica documentata di vedersi riconosciuta formalmente quella condizione, di accedere a piani di rientro sostenibili calibrati sul reddito reale, di evitare lo sfratto per morosità incolpevole. È uno strumento che nasce dalla contrattazione collettiva tra soggetti pubblici e organizzazioni sindacali, ed è applicabile perché l’ente gestore è pubblico, dunque vincolato a logiche di interesse generale che un soggetto privato non ha né può avere.

Laddove la gestione del patrimonio ERP viene affidata a soggetti che non riconoscono questo istituto, gli inquilini perdono una tutela reale che nessun altro strumento è in grado di sostituire. La loro morosità non viene più letta come condizione sociale da accompagnare, ma come inadempimento contrattuale da sanzionare. La casa smette di essere un diritto e torna a essere, nei termini di Madden e Marcuse, la “base materiale dell’oppressione”: il luogo in cui si concentrano e si riproducono le diseguaglianze, invece di essere lo spazio in cui si costruisce la condizione per superarle. È per questo che la presenza di un ente gestore pubblico, strutturato e vincolato a logiche di interesse generale, non è una questione amministrativa: è una garanzia sostanziale di diritti.

La forma giuridica e istituzionale del gestore determina la qualità dei diritti di chi abita. Un ente pubblico è riformabile, controllabile democraticamente, orientabile verso l’interesse collettivo attraverso la pressione politica e la contrattazione. Un soggetto privato o semi-privato risponde ad azionisti e a logiche di rendimento che non coincidono necessariamente con i bisogni degli inquilini.

Verso un ente unitario: superare la frammentazione

Un ulteriore elemento di debolezza del sistema attuale è la sua frammentazione. La scelta di sottrarre la gestione del patrimonio ERP agli enti storicamente preposti — per affidarla a nuovi soggetti o società private, spesso motivata da conflittualità politiche tra livelli istituzionali — ha prodotto duplicazioni, inefficienze e, soprattutto, disomogeneità nelle tutele riconosciute agli inquilini. Famiglie che abitano in alloggi formalmente analoghi, nello stesso quartiere o nella stessa città, si trovano a godere di diritti diversi a seconda di chi gestisce il loro edificio. Questa disomogeneità non è accettabile quando si parla di un diritto fondamentale.

La coerenza del sistema di gestione pubblica — la sua capacità di applicare in modo uniforme gli strumenti di tutela contrattati con le organizzazioni sindacali — è essa stessa una garanzia democratica. Frammentarla per ragioni ideologiche o di convenienza politica significa indebolire non solo gli enti gestori, ma il diritto alla casa come diritto esigibile in modo uguale per tutti. Significa, in ultima analisi, accelerare quel processo di alienazione residenziale che trasforma la casa da diritto universale a welfare selettivo.

È necessario un cambiamento di paradigma: pensare a un ente interamente pubblico, partecipato sia dalla Regione sia dai comuni proprietari di patrimonio abitativo, che abbia come unico scopo l’erogazione di diritti e garantisca pari trattamento a tutti gli abitanti delle case popolari attraverso un sistema di accesso all’abitazione uniformato su tutto il territorio della città metropolitana. Un ente che non risponda a logiche di bilancio ma a logiche di giustizia sociale, e che possa finalmente restituire al patrimonio ERP la sua funzione costitutiva: essere presidio del diritto alla casa per chi non può accedervi attraverso il mercato.

Ciò che è dovuto per giustizia

Non si deve dare per carità ciò che è dovuto per giustizia. Se la casa è un diritto, non può dipendere dal mercato. Non può dipendere dalla capacità di spesa individuale, dalla disponibilità di un proprietario, dall’andamento della rendita immobiliare.

L’accesso alla città è oggi classista ed esclusivo: crea una periferia esistenziale di chi è povero o rischia di diventarlo, in cui il diritto alla città non è universale ma si conquista o si perde in base al reddito. Questa condizione non è naturale: è il prodotto di scelte politiche che hanno sistematicamente privilegiato la rendita rispetto al diritto, il mercato rispetto al bisogno, la valorizzazione del patrimonio rispetto alla sua funzione sociale.

La casa pubblica non può essere gestita come un’azienda privata. È un diritto sociale fondamentale e come tale deve essere finanziato. Difendere gli enti pubblici che gestiscono il patrimonio ERP, chiedere che vengano adeguatamente finanziati, opporsi alla svendita del patrimonio e alla sua privatizzazione strisciante: tutto questo è parte di una stessa battaglia per il diritto alla città come diritto democratico. Una città in cui si può abitare solo se si hanno risorse sufficienti per accedere al mercato non è una città democratica. È una città in cui la cittadinanza si compra.

La gestione pubblica dell’ERP è uno dei pochi strumenti rimasti per contrastare questa deriva. Va difesa, finanziata, riformata. Non smantellata.

Giacomo Manfredi

Operatore SICET CISL Milano, Zona San Siro

Riferimenti bibliografici

Madden D. e Marcuse P. (2020), In difesa della casa. Politica della crisi abitativa. Editpress.

Indovina F. (2017), Ordine e disordine nella città contemporanea. Franco Angeli.

Urban@it (2023), XI Rapporto sulle città. Non solo casa. Ripensare il sistema dell’abitare. Il Mulino.

Tosi A. (2017), Le case dei poveri, è ancora possibile pensare un welfare abitativo? Mimesis.

Lefebvre H. (2014), Il diritto alla città. Ombre corte.

Harvey D. (2016), Il capitalismo contro il diritto alla città. Ombre corte.