11 febbraio 2009

PENDOLARI E NON SOLO : UN PROBLEMA PER LE FINANZE DEL COMUNE

La strada del federalismo fiscale è tutt’altro che priva di passaggi delicati. Uno di questi è costituito dalla presenza delle  PNR, popolazioni non residenti: con questo termine sociologi ed economisti  indicano la fonte di molti dei problemi tipici delle città che,  come Milano, stanno al centro di un’area metropolitana.   Problemi che chi scrive ha cercato di illustrare in una ricerca condotta fra il 2003 ed il 2007 per l’ ISAP di Milano.

Da dove vengono questi problemi?  Idealmente la residenza – la  “dimora  abituale” ufficialmente certificata nel  territorio di un Comune   –  fornisce ad un individuo  lo status di elettore e contribuente nei confronti del governo comunale. Secondo la teoria economica del federalismo fiscale, uno dei principali benefici prodotto da un sistema di governi locali autonomi è l'”efficienza”nella fornitura dei servizi pubblici,  ovvero il conseguimento del massimo “benessere” nel senso di  massima corrispondenza alle preferenze degli utenti. Questo risultato  si ottiene, però, solo a patto che   nel territorio di ciascuno di questi  governi sia  presente soltanto la popolazione residente, che  è elettrice (decide sulle spese pubbliche) e contribuente (le finanzia). Solo così  infatti si può avere, servizio per servizio da fornire,  una corretta determinazione della domanda e della disponibilità a pagare da parte dei cittadini. In caso contrario, e cioè se sul territorio cittadino sono presenti popolazioni non residenti (PNR) di dimensioni  significative,   si hanno deviazioni dall’efficienza che possono essere anche gravi, ed il benessere degli utenti ne viene conseguentemente ridotto.

Da una parte, infatti, il fatto  che i componenti della PNR non sono elettori comporta, nel gergo degli economisti, una situazione di “inefficienza allocativa”, dato che  la domanda dei vari servizi forniti dal Comune nel suo territorio  è registrata in modo incompleto. Per alcuni servizi, in sostanza, l’offerta risulta sovrabbondante e per altri scarsa, dando luogo a fenomeni di spreco o di congestione, con pregiudizio per il benessere sia dei residenti che dei non residenti.

D’altra parte, ed è quello che ci interessa qui, nella misura in cui la PNR non è contribuente  si ha un caso notevole di quella che gli economisti chiamano “esternalità” : di una parte dei servizi comunali fruiscono persone che non partecipano al loro finanziamento ed hanno il ruolo , sempre nel gergo degli economisti,  di free riders, ovvero viaggiatori a sbafo. Ciò non può non provocare difficoltà per il bilancio del Comune, che si deve addossare un onere in linea di principio pari alla quota della spesa comunale destinata agli utenti  non residenti, al netto dei contributi da loro eventualmente pagati.

Siccome in Italia, se – come nel caso di Milano – non è attivata  l’addizionale IRPEF,  i tributi comunali sugli individui (ICI, TARSU, addizionale ENEL) sono tutti connessi  alla proprietà o occupazione di un alloggio e non alla residenza , possiamo catalogare le PNR in due categorie.

La prima è quella della PNR giornaliera, che non  è né votante né contribuente.  I suoi componenti  non occupano un alloggio in città , e cioè vi entrano e ne escono nell’arco di una giornata. Ne fanno parte  in primo luogo i  “pendolari”, che frequentano regolarmente la città perché vi hanno il loro luogo di lavoro o di studio; vi è poi la componente “di contatto”, la cui presenza in città è invece occasionale, magari ancora per studio o lavoro, ma più in generale per acquisti o accesso a servizi pubblici o privati (culturali, turistici, amministrativi, sanitari, sportivi, di spettacolo e tempo libero) forniti qui e non altrove.

Vi è poi una seconda categoria, denominata   PNR alloggiata, che si può definire non votante ma contribuente, in quanto i suoi componenti  , pur non potendo votare alle elezioni municipali, pagano  i tributi comunali come i residenti.  Ciò perché essi occupano un alloggio, in quanto dimorano in città  per più di un giorno: sono cioè studenti e lavoratori fuori sede (alloggiati regolarmente o “in nero”),  ospiti di strutture alberghiere, ecclesiastici, degenti in ospedali, detenuti in carceri, militari, nomadi in campi, clochards senza fissa dimora e, last but not least, immigrati irregolari.  Nel caso di  Milano, utilizzando i dati dell’ultimo Censimento dell’ISTAT e di altre fonti, nella ricerca del 2003-2007 si è stimato per  l’inizio del 2002  un totale di circa 125.000 individui , di cui quasi 40.000 immigrati clandestini . Togliendo dal computo  i circa 42.000 residenti milanesi che dimorano temporaneamente altrove (e costituiscono quindi la PNR alloggiata di altri comuni), per la stessa data   la popolazione effettivamente dimorante a Milano risultava  essere di quasi 1.370.000 persone, quasi il 10% in più della cifra ufficiale di 1.284.286 residenti.

Il  fatto che i suoi componenti   paghino gli stessi tributi comunali  dei residenti riduce, ma non annulla  l’onere per le finanze comunali  nel caso della PNR alloggiata, in quanto in Italia l’altra posta delle entrate comunali che affianca quelle “proprie”, e cioè  quella rappresentata dai trasferimenti statali,  è di norma commisurata alla popolazione residente.

Ben più notevole a Milano  è comunque l’importanza della PNR giornaliera, che non solo non paga i tributi comunali, ma , sulla base delle rilevazioni degli spostamenti effettuate per il 2002 dall’ Indagine origine/destinazione della Regione Lombardia, risulta essere di oltre cinque volte più numerosa di quella alloggiata, e cioè pari a quasi 670.000 persone – ovvero più della metà (il 52%) della popolazione residente – i 3/ 4 delle quali (circa 495.000) sono lavoratori o studenti pendolari, ed il resto visitatori “di contatto”.  Naturalmente, non tutta questa gente è contemporaneamente presente in città nell’arco di una giornata, ed anche i residenti milanesi  si spostano dalla città nello stesso periodo. Sulla base dei saldi fra i  flussi orari in entrata ed in uscita dei milanesi e dei non residenti , si può calcolare che il numero delle persone effettivamente presenti a Milano in un “giorno tipo” di metà settimana passa da circa 1.370.000 verso l’una di notte (praticamente, la popolazione alloggiata di cui si diceva più sopra) a quasi 1.750.000 a mezzogiorno , cioè circa il 35% in più della popolazione residente ufficiale.

Quanto costa al Comune fornire i suoi servizi a questa massa di city users non residenti? Per stimare l’ordine di grandezza di questo onere si è lavorato soprattutto  sui bilanci comunali (i consuntivi del 2002 e del 2005). Si sono escluse dal computo, come è ovvio, le spese per i servizi riservati alla popolazione residente (per esempio, l’ufficio anagrafe , la scuola materna, il servizio cimiteriale) . Servizio per servizio, agli importi delle spesa riportati nel bilancio si sono sottratti quelli delle  entrate a loro indubitabilmente connesse, e cioè  i contributi degli utenti – fra i quali si pone la TARSU –  e gli  altri proventi del servizio, quali i canoni di concessione e i dividendi delle società a cui è stata esternalizzata la sua produzione.   Le quote delle varie voci di spesa per servizi specifici destinate alle PNR sono state calcolate con una metodologia piuttosto prudenziale, che tiene conto dei relativi tempi di permanenza in città nell’arco di un anno, e che viene descritta in dettaglio nel rapporto finale.   Si è infine imputata alle PNR una quota nelle spese generali dell’amministrazione comunale pari alla quota della spesa per servizi specifici a loro destinata.

Prendendo come riferimento il consuntivo  del 2005, e non considerando le spese per ristrutturazione del debito (1.7 miliardi di Euro, la maggior parte coinvolta  nella famosa operazione in derivati di cui si discute ancora oggi),  l’ammontare iscritto a bilancio della spesa comunale che riguarda anche le PNR  risulta essere di circa 1.9 miliardi di Euro su un totale di circa 2.45 miliardi, e cioè quasi l’80%. Al netto delle entrate connesse , però, si scende a 1.38 miliardi di Euro, con una differenza di oltre mezzo miliardo (528,02 milioni, e cioè il 28%), che rappresenta bene la riconosciuta tendenza dell’amministrazione comunale milanese  a fare pagare i servizi agli utenti (magari attraverso partecipate profittevoli come l’AEM/A2A)  in misura ben superiore alla media dei  Comuni italiani.

La quota di questi 1.380 milioni di spesa netta imputabile ai city users non residenti è stimata in circa 109 milioni di Euro (il 7.7%)  per la PNR alloggiata e  poco meno di 296  milioni (il 21%) per quella giornaliera, per un totale di 405 milioni .  Al netto del gettito delle  imposte comunali da loro pagate (soprattutto i 9 milioni di ICI pagati dai componenti della PNR alloggiata) si hanno rispettivamente 98.5 e 295.5 milioni di Euro, che rappresentano l’onere netto delle PNR per il bilancio del Comune: un totale di 394 milioni, pari al 16.1% dei 2.45 miliardi di Euro della spesa totale riportata in bilancio (compresa quella riservata ai residenti ), ed al 28.5% dei 1.380 milioni della spesa netta  coinvolgente le PNR.  Un importo, si noti,  praticamente  uguale a quello del gettito dell’ ICI accertata per lo stesso anno a Milano a carico dei  residenti milanesi (393 milioni di  Euro). In altri termini, l’intero gettito dell’ICI pagata dai milanesi serve per finanziare le spese destinate dal Comune ai city users non residenti! Come ci si poteva aspettare,  quest’onere è dovuto  in netta prevalenza  – cioè per 3/ 4 – alla presenza della PNR giornaliera, pendolare e di contatto.

Quali sono i servizi che contribuiscono maggiormente  a creare questo problema finanziario per il Comune? Considerando le sette tipologie di interventi per servizi specifici che comportano una spesa netta destinata alle PNR maggiore di 10 milioni di Euro  (e rappresentano quasi  il 90 % del totale ) si può elencarle in ordine decrescente d’importanza  nel seguente prospetto:

L’elenco conferma il ruolo dominante della PNR alloggiata.

In che modo si può pensare di eliminare o per lo meno ridurre drasticamente questa fonte di difficoltà per il bilancio comunale? Tenendo presente l’importanza della PNR giornaliera, un contributo sostanzioso alla soluzione del problema potrebbe essere dato dall’istituzione di un  governo locale di livello sovra-comunale  con competenza sull’intera area metropolitana  – la Città Metropolitana che, sulla carta, dovrebbe esistere da quasi vent’anni. In questo modo l'”esternalità” generata dalla PNR giornaliera sarebbe, nella terminologia degli economisti, “internalizzata, nel senso che i suoi componenti – per lo meno, quelli provenienti dall’area metropolitana – riceverebbero lo status di residenti nel territorio del nuovo ente, eliminando  il problema alla radice. Quanto alle competenze della Città Metropolitana, l’ elenco dei servizi presentato nel precedente prospetto potrebbe dare utili indicazioni. Secondo la  normativa attuale, la sua area geografica sarebbe quella dell’attuale Provincia, che verrebbe contestualmente abolita.

Il risultato di una simile operazione promette di essere importante, ma non decisivo.  Dall’attuale provincia di Milano (da quest’anno ridotta dall’istituzione di quella di Monza-Brianza) proviene infatti, secondo le fonti di cui sopra, poco più della metà (il 56%) della PNR giornaliera totale (il 55% dei pendolari e il 60% di quella “di contatto”). In termini di onere per il Comune di Milano ciò si traduce in  185 milioni di  Euro,  il 67% circa del totale connesso alla PNR giornaliera. Rimarrebbero quindi 90 milioni che, sommati ad una quota congrua del fabbisogno   relativo  alla PNR alloggiata, porterebbero a  circa180 milioni di Euro l’onere residuo – il 45% di quello attuale –  che l’istituzione della Città Metropolitana non potrebbe eliminare.

E’ tanto?  E’ poco? Esistono altre maniere per risolvere il problema ? Si sta progettando qualcosa in questa direzione nel  processo legislativo di riassetto  delle istituzioni del federalismo fiscale attualmente in corso in  Italia ? Si potrebbe tentare di dare una risposta  a queste domande in un prossimo numero di  Arcipelago.

Gian Maria Bernareggi