21 giugno 2017

SCALI FERROVIARI, COMUNE E FERROVIE DELLO STATO

Gli autori del dibattito su ArcipelagoMilano sollevano alcune domande

Il dibattito sugli scali sembra avviarsi a conclusione con la presentazione al Consiglio Comunale dell’Accordo di Programma per l’adozione. Anche se questa fase dell’iter di riqualificazione non è certo l’ultima e molto è ancora da definire, abbiamo chiesto agli autori degli articoli che hanno trattato il tema degli scali di fare al Sindaco, all’Assessore, alla Giunta e perché no al Consiglio Comunale le domande alle quali vorrebbero si rispondesse.

Le domande che abbiamo ricevute sono state da noi raggruppate per temi, rielaborando quelle che avrebbero costituito  una quasi duplicazione.  Abbiamo così costituito un corpus unitario.

STRATEGIA

1 – Quale è la reale strategia in atto per il ricupero e la riqualificazione degli scali? L’obiettivo della riqualificazione delle aree ferroviarie non è quello di riempire comunque le aree, ma di utilizzare tali aree per soddisfare il bisogno di migliore qualità della vita e di maggiore occupazione da parte dei cittadini. Pertanto, è necessario partire dall’individuare le attività produttive e sociali per le quali maggiore è la domanda o il bisogno nell’area urbana in quanto esse sono quelle che per prime devono essere soddisfatte tenuto conto della dimensione limitata delle aree ferroviarie.

Invece che partire dai progetti degli urbanisti o dei costruttori, perché non si è partiti dalla domanda di servizi da parte dei cittadini e dalle capacità delle imprese di servizi di soddisfare tali bisogni aiutando sia gli uni che le altre con l’offerta di aree in una posizione adeguata e con un costo conveniente?

2 – Su quali valutazioni degli effetti di sistema si basa la scelta del Comune? (in altri termini occorrerebbe spiegare ai cittadini la motivazione e gli effetti di una Milano2 elevata all’ennesima potenza).

3- I nuovi investimenti creeranno nuove attività produttive innovative e posti di lavoro (nei servizi e nell’industria) che attireranno risorse umane di giovani e di lavoratori qualificati e che renderanno l’area milanese sempre più dinamica e attrattiva, richiedono la pressoché esclusiva disponibilità delle risorse normative, amministrative, procedurali e finanziarie pubbliche. Come armonizzare tutto ciò con la realtà accademica, imprenditoriale, immobiliare, esistente e come coinvolgere i portatori di interesse collegati?

4- Si ritiene che un processo di partecipazione informata, con il contributo dei soggetti coinvolti e con la partecipazione dei cittadini, consentirà di assumere decisioni finali capaci di armonizzare i diversi interessi e di valorizzare l’intelligenza accademica, imprenditoriale e sociale diffusa?

STRUMENTI e RUOLI

5 – L’Accordo di Programma è l’unico strumento utilizzabile per risolvere il problema scali? L’Accordo di Programma tra il Comune e le Ferrovie dello Stato Spa è solo uno dei possibili strumenti nel processo di riqualificazione delle aree ferroviarie e non risulta che nel caso delle centinaia di operazioni di trasformazione di aree ferroviarie avvenute in Europa nell’ultimo secolo o almeno negli ultimi trenta anni questo sia stato l’unico strumento utilizzato. Il Comune di Milano dovrebbe prima valutare la possibilità di utilizzare altri strumenti, come un ente di natura pubblica come una “Fondazione” analoga a una “società pubblica locale di pianificazione urbana” (Société Publique Locale d’Aménagement – SPLA) Altri modelli simili utilizzati da altri Paesi sono: le Urban Enterprise Zones – Development Corporations inglesi e americane e le Internationale Bauausstellung (IBA) tedesche.

Questi “Special purpose vehicles” (SPV) sembrano più idonei per tenere conto della varietà degli interessi che non sono solo quelli del Comune e del “proprietario” dell’area ma anche quelli delle imprese commerciali e industriali che utilizzeranno le aree, gli abitanti delle abitazioni da costruire, i proprietari delle aree contigue e i cittadini complessivi della città e della regione, i gestori di servizi collegati e i possibili finanziatori delle operazioni, solo per citare alcuni. In particolare, le funzioni di pianificazione urbanistica delle aree non possono essere affidate a un operatore privato e deve anche essere previsto il ruolo del Pubblico nell’assegnazione competitiva delle aree alle diverse società di costruzione e immobiliari in concorrenza tra loro.

6 – Si ritiene di preservare la natura pubblica della riqualificazione delle aree degli scali ferroviari? Si è preso in considerazione l’affidamento a un ente di natura pubblica come una “Fondazione” analoga a una “società pubblica locale di pianificazione urbana” (Société Publique Locale d’Aménagement – SPLA), che abbia natura pubblica (o dia priorità all’interesse generale rispetto agli interessi finanziari) e debba intervenire solo a beneficio dei suoi azionisti pubblici e sul territorio di tali istituzioni partecipanti? O modelli simili utilizzati da altri Paesi:le Urban Enterprise Zones – Development Corporations inglesi e americane e le Internationale Bauausstellungen (IBA) tedesche?

7 – Perché un ruolo mediatore del Comune (se non ossequioso)? Un’anomalia nello scenario pianificatorio internazionale dove la parte pubblica è consapevole dell’inefficacia di risposte incrementali per far fronte a cambiamenti dirompenti.

8 – La Città Metropolitana può o deve dire la sua? In particolare, per tutte le aree dismesse o moribonde, non considerate nella trattativa in corso, tipo Segrate e Milano Smistamento?

DIRITTI e COSTI

9 – Si sono esaminati sino in fondo tutti gli aspetti relativi ai rapporti con Ferrovie dello Stato? Alle Ferrovie dello Stato che erano parte del Ministero dei Trasporti venne attribuito il diritto di uso con durata limitata e non un vero e proprio diritto di proprietà, che spettava allo Stato e la privatizzazione della azienda riguarda le attività industriali ma non è un regalo alla stessa delle aree pubbliche sulle quali essa inizialmente operava e che poi di fatto non ha utilizzato. È nella logica dell’esproprio per motivi di pubblica utilità che una volta venuta a cessare la pubblica utilità originaria la comunità definisca altri possibili usi delle aree di pubblica utilità.

È stata attribuita alla Agenzia o Azienda una sorta di diritto d’uso limitato al tempo strettamente necessario. Le aree ferroviarie non hanno la natura di aree edificabili e non sono state espropriate per questo scopo e quindi le Ferrovie dello Stato non hanno il diritto di domandare una trasformazione della “natura” stessa delle aree dato che il concetto stesso di “destinazione d’uso” vale nell’ambito della normativa delle aree edificabili, ma in questo caso si tratta di cambiare la natura stessa delle aree, cosi come potrebbe accadere nel caso di aree reclamate al mare nella costruzione di un porto e che non possono essere destinate poi invece alla costruzione di condomini o alberghi.

Per esempio le aree militari o per uso di colonie penali espropriate ai proprietari agricoli possono essere restituite a un uso agricolo o destinate ad altri usi, tramite il trasferimento delle stesse alla comunità con lo strumento giuridico degli “usi civici” e del diritto di superficie.

10- Si ritiene di valutare l’equilibrio tra i costi e i benefici sociali, finanziari e fiscali, tramite il metodo dell’Analisi Costi Benefici e non solo con l’equilibrio di bilancio per le imprese private interessate? Come si evita che la valorizzazione degli scali ferroviari produca il trasferimento all’esterno della regione della rendita fondiaria?

11 – Perché il Comune non prende in considerazione una prospettiva che lo renderebbe meritevole di stima per anni e anni? Perché non affronta una operazione che sarebbe unica per audacia e lungimiranza? Ossia, che le Ferrovie cedano gratuitamente i terreni allo Stato e lo Stato li trasferisca altrettanto gratuitamente al Comune; che il Comune rinunci agli oneri di urbanizzazione; che i costruttori si accontentino di un guadagno non esoso ma equo; che futuri inquilini o proprietari versino un doveroso contributo ma a condizioni agevolate.

12 – Le Ferrovie hanno ricevuto gratuitamente dallo Stato i terreni dei sette Scali ferroviari allo scopo di usarli per un servizio di trasporto pubblico non per gestire una operazione immobiliare. Poiché il trasporto pubblico non ha più bisogno degli Scali perché le Ferrovie non potrebbero restituirli gratuitamente tutti e sette a quello stesso Stato da cui li avevano ricevuti altrettanto gratuitamente?

13 – Perché il comune ha rinunciato al 100% delle plusvalenze? Nell’impostazione iniziale FS versava tutte le plusvalenze della valorizzazione urbanistica, adesso solo il 50% (in cambio di un anticipo). Conviene? Non si può tornare all’impostazione iniziale?

14 – Il Comune e l’ assessore, attraverso le loro strutture tecniche hanno verificato le analisi dei costi dichiarati da FS (se esistono!) relativi allo smantellamento di strutture e impianti abbandonati, ed alla bonifica dei terreni (quali e perché da bonificare)? E hanno motivatamente giudicato che questi costi rientrano a buon diritto nel conto, o sarebbero costi che FS dovrebbe sostenere comunque, in caso di abbandono di fatto/di diritto delle aree, ovvero di qualunque altro loro uso “interno” (ferroviario)?

15 -Il recupero degli scali ferroviari è la trasformazione urbanistica di Milano più importante del secolo. Il precedente Accordo di Programma, che non è stato approvato dal Consiglio Comunale, diceva molto poco degli aspetti economico-finanziari e di quanto il Comune avrebbe ottenuto a seguito della concessione delle volumetrie edilizie per oltre 674.000 mq e della conseguente valorizzazione delle aree di FS Sistemi Urbani. Allo stato delle nostre conoscenze e per i calcoli fatti, a fronte di un miliardo di ritorno economico per FS Sistemi Urbani si avrebbero poco più di cento milioni in opere pubbliche a favore del Comune. Desideriamo sapere quanto il Comune potrà ottenere per poter dimostrare che il nuovo AdP, ai sensi dell’art. 88 2-bis della L.R. 12/2005, è giustificato … dal perseguimento di rilevanti vantaggi per l’interesse pubblico.

IMPARARE DAL PASSATO / GARANZIE PER IL FUTURO

16 – Sa l’Assessore come si comportarono e come procedettero gli attori del tempo (demanio, FS, Comune) quando si trattò di decidere cosa fare delle aree ferroviarie dismesse (vecchia cintura ferroviaria e vecchia stazione centrale ) dopo la realizzazione della nuova Stazione Centrale di testa? Come intende evitare un disastro urbanistico tipo Porta Vittoria?

17 – Come evitare una nuova Porta Vittoria? Abbiamo già un esempio recente di riuso di un’area ferroviaria, e non è positivo. Dunque, il caso è noto, FS fa il progetto, c’è una grande funzione di interesse pubblico oltre alle volumetrie private. Vende a Zunino, che rivende (facendo lui una bella plusvalenza) a  Coppola, che spende troppo e si ritrova in difficoltà finanziarie. Si realizzano quindi solo le volumetrie private?, di funzioni di interesse pubblico neanche l’ombra. Che si può fare per evitare che FS svenda? Vincolarla a vendere al miglior prezzo, attraverso bandi per esempio, oppure trasmettendo l’obbligo di versare comunque la plusvalenza al Comune in caso di rivendite successive senza sviluppo (il cosiddetto trading)?

18 – Nell’ambito del prossimo Accordo di Programma quali saranno le garanzie che l’Amministrazione Comunale richiederà ad FS – Sistemi Urbani rispetto alla necessità che venga posto come primo punto la salvaguardia dell’interesse pubblico e del concetto di bene comune?

Sta bene che FS – Sistemi Urbani tragga profitto dall’operazione ma in quale maniera ci si tutelerà affinché tale profitto (al netto dei costi di investimento), dal momento che stiamo parlando di un accordo tra enti pubblici, venga reinvestito in opere di pubblica utilità?

19 – Come evitare attuazioni parziali? Dalle ultime dichiarazioni, sembra che ci saranno ambiti più a verde, e altri più densi. Come evitare che FS venda solo questi ultimi, rimandando l’attuazione dei comparti più a verde?

20 – Qual è l’orizzonte temporale delle operazioni di riqualificazione delle aree ferroviarie? Le aree ferroviarie sono rimaste per la quasi totalità inutilizzate da parte delle FS spa a partire dagli anni ’20 del secolo scorso quando il trasporto su ferro agli stabilimenti industriali nel centro della città è venuto a perdere la sua funzione, per il trasferimento di tali stabilimenti e per l’innovazione tecnologica come lo sviluppo del trasporto su strada e del trasporto su rotaia dei container, che hanno bisogno di aree diverse. Un cosi lungo periodo di tempo di mancato utilizzo delle aree ferroviarie fa prevedere che non sarà possibile assicurare un riuso delle aree ferroviarie in pochi anni ma che saranno necessari diverse decine di anni per riutilizzare tutte le aree e non solo piccole porzioni delle stesse.

Il mancato uso delle aree stesse non ha un costo nullo dato che esso implica che la minore offerta di aree per residenza e per attività produttive all’interno della città ha costretto le famiglie e le imprese a cercare all’esterno spesso a lunga distanza altre aree e questo ha aumentato la congestione dei trasporti, aumentato il costo dell’abitazione nelle aree centrali, determinato il costo di un rilevante pendolarismo tra le aree esterne e la città. È opportuno che questi costi del non uso delle aree ferroviarie vengano “internalizzati” e che le FS spa come tutte le imprese commerciali paghino l’Imu e altre tasse, anche allo scopo di incentivare le FS spa a non protrarre per un altro secolo il mancato utilizzo di aree centrali di tali dimensioni, che rappresentano un vero e proprio spreco del territorio che è un “patrimonio collettivo”della comunità cittadina e regionale?

Questo giustifica anche l’uso dello strumento degli “usi civici”. Comunque le FS spa devono nel loro impegni con il Comune di Milano indicare con precisione i tempi necessari per la riqualificazione delle aree ferroviarie e devono essere previste delle penali nel caso di mancato rispetto di tali impegni.

RETE FERROVIARIA

21 – Come si è valutato l’impatto della riqualificazione delle aree ferroviarie sulla struttura urbana e sui rapporti con il territorio regionale? La riqualificazione delle aree ferroviarie va valutata non come un problema di valorizzazione immobiliare delle singole aree ma anche nella prospettiva dell’intera struttura territoriale del Comune di Milano e anche delle relazioni tra la città di Milano e altre città della regione Lombardia. In particolare, le aree ferroviarie in Milano hanno dimensioni e ubicazione diversa e hanno rapporti diversi con le aree urbanizzate contigue, per cui i vantaggi della riqualificazione non sono solo quelli che andranno alla proprietà e agli utilizzatori delle singole aree, ma vanno considerati anche e soprattutto i bisogni da parte dei residenti delle aree contigue.

La riqualificazione del trasporto ferroviario e metropolitano contestuale alla riqualificazione delle aree ferroviarie deve mirare ad una struttura più policentrica della area urbana. Inoltre, si deve cogliere l’occasione della riqualificazione delle aree ferroviarie per destinare le plusvalenze che andranno alle Ferrovie delle Stato Spa solamente allo scopo di finanziare un’espansione dei servizi di trasporto e il miglioramento delle connessioni su ferro tra i diversi centri della Lombardia, come dovrebbe essere proprio della missione industriale o dell’oggetto sociale delle Ferrovie dello Stato spa che non è una società di costruzione o immobiliare.

22 – Il Comune/Città Metropolitana e l’Assessore, attraverso le loro strutture tecniche, conoscono e hanno valutato analiticamente la coerenza del “piano regolatore” a lungo termine di FS (se esiste !) per la struttura della rete ferroviaria che interessa Milano e hinterland , sia relativa al trasporto passeggeri che a quello merci (nelle loro varie tipologie), con i corrispondenti piani metropolitani (se esistono!)? Per esempio, aree esistenti o necessarie allo sviluppo dell’interscambio modale (passeggeri, parcheggi di corrispondenza, merci in arrivo e partenza); ubicazione dei depositi e delle officine (quelli esistenti, compresi quelli di Trenord, sono tutti a nord della città); percorso delle merci in transito nord-sud ed est -ovest. (n.d.r. Per non trovarci in futuro a dover realizzare costosissime infrastrutture in ambito urbanizzato!).

23 – Le FS rimandavano i loro impegni ferroviari a risultati economici ottenuti. Non le sembra doveroso che la loro parte di utili sia vincolata ad investimenti nel nodo ferroviario milanese e sopratutto, che in attesa la Circle Line sia subito attivata transitando nel Passante attuale?

24 – Perché non è stato preso in considerazione l’ammodernamento del sistema di trasporto delle merci, anche in considerazione delle trasformazioni radicali prevedibili?

QUALITÀ SPAZI e FUNZIONI

25 – Bicocca, City life, Gratosoglio dimostrano che gli interventi gestiti da un solo operatore che si affida ad uno solo o a pochi progettisti generano uniformità facilmente deprimenti. Le città storiche che tutti ci invidiano erano opera di numerosi autori. Definito un planivolumetrico unitario coi concorsi, gli operatori immobiliari non potrebbero essere obbligati ad avvalersi di numerosi progettisti, ciascuno per un massimo di volume?

26 – L’animazione di piazza Gae Aulenti e della Darsena dimostrano che Milano ha bisogno di nuovi spazi pubblici. Di notte i parchi sono chiusi. La qualità dell’edificato non sarebbe migliore se una quota del verde, con servizi compatibili e qualificanti fosse collocabile nello spazio pubblico pedonale? Avremmo piazze e spazi vissuti e apprezzati.

27 – Con la decisione di portare il Verde Pubblico a 2/3 della superficie a terra e l’Edilizia sociale al 30% della Slp consentita sembrano realizzati due importanti risultati urbani quantitativi. Con quali norme pensa si possa ottenere un ambiente costruito qualitativamente qualificato?

28 – I collegamenti ferroviari producono comunità da loro servite e definiscono gli scali come nuovi luoghi centrali di queste comunità. Quali servizi pubblici nuovi o trasferiti devono animarli?

29 – Nell’affrontare il problema “scali” perché non è venuto in mente al Comune di cogliere con coraggio questa occasione e di prospettare una soluzione che sia anch’essa straordinaria e unica? Perché non abbandonare la consueta spartizione del lotto residenziale in una quota di edilizia libera a prezzi di mercato e in una quota di edilizia convenzionata a destinazione sociale? Perché non destina tutta la volumetria costruibile su sette Scali esclusivamente e interamente a edilizia sociale?

30 – Il nostro Paese è noto per imporre tasse fra le più alte d’Europa, per riconoscere stipendi fra i più bassi, nei centri urbani prezzi di affitto o di acquisto fra i più gravosi. Il ceto medio, non riuscendo a rimanere entro il proprio bilancio famigliare, è costretto a cercare alloggi nel territorio fuori Milano. Perché il Comune non dà un aiuto a questo serio e laborioso ceto medio e non gli offre la possibilità di abitare a condizioni ragionevoli all’interno del perimetro urbano?

Ringraziamo per la collaborazione: Claudio Bacigalupo, Hugo Jan Bassi, Emilio Battisti, Sergio Brenna, Riccardo Cappellin, Fiorello Cortiana, Jacopo Gardella, Elena Grandi, Giuseppe Longhi, Gregorio Praderio, Alberto Roccella.