18 giugno 2014

CITTÀ METROPOLITANA:I COMPITI A CASA DELL’URBANISTICA

La legge 56/2014, al c. 44 dell’art. 1, individua, tra le funzioni fondamentali spettanti alla Città metropolitana, la “pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni ricompresi nell’area”.

Tale attribuzione si affianca alla “pianificazione territoriale di coordinamento”, nonché alla “tutela e valorizzazione dell’ambiente” (art. 1, c. 85), ereditata dalla Provincia così come riformata dalla medesima legge.

Fondamentale, inoltre, sarà il nesso con il “piano strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei Comuni e delle unioni dei Comuni” (art. 1, c. 44).

Siamo dunque di fronte a rilevanti novità. Il termine “pianificazione generale” si traduce, infatti, non solo nel rafforzamento della dimensione strategica del piano, ma soprattutto nella possibilità di disciplinare previsioni dal carattere prescrittivo e cogente, superando il ruolo preminente di coordinamento tipico della pianificazione provinciale. In modo complementare, il termine “territoriale” richiama la necessità di dedicare tali previsioni con efficacia prevalente esclusivamente a “fatti” rilevanti alla scala vasta, lasciando così alla strumentazione urbanistica “tradizionale” compiti regolativi di proposte, progetti, iniziative di livello comunale/locale.

In questa luce, il Piano Territoriale Metropolitano, è chiamato a svolgere tre principali funzioni: strategica/di indirizzo, di coordinamento, programmatica/prescrittiva con efficacia prevalente.

Sul primo versante, si ritiene che il Piano Territoriale Metropolitano debba svolgere una funzione strategica e di indirizzo, che potrebbe essere sviluppata in forma di “visioni”, indirizzi e criteri sia per i Comuni sia per la molteplicità degli attori della scena metropolitana.

In secondo luogo, risulta evidente che la pluralità di strumenti che insistono sul territorio, pur occupandosi di aspetti differenti, vedono forti intrecci, con continui rimandi e con la necessità della coerenza tra gli stessi. A tale riguardo si riconferma l’esigenza che la Città metropolitana svolga un ruolo di coordinamento tra i diversi temi e soprattutto tra i differenti piani, con un impegno concreto di razionalizzazione e semplificazione.

In terza istanza, il piano è chiamato ad assumere prescrittività e cogenza nella regolazione di alcuni – preferibilmente pochi e selezionati – temi/ambiti di rilevanza metropolitana, trovando forme opportune di condivisione delle scelte con i Comuni e con le comunità locali.

Non tutto però si esaurisce entro il Piano Territoriale Metropolitano, strumento cardine, ma non esclusivo. Un’altra questione centrale attiene alla necessità di governare a livello territoriale quelli che potremmo definire “progetti speciali“.

Dall’analisi del processo di sviluppo dell’area metropolitana, appare evidente come molte scelte e molti “grandi progetti” territoriali – in primis quelli relativi al potenziamento infrastrutturale – sono in realtà nati, o quantomeno cresciuti, “fuori dai Piani” oppure, in qualche caso, gli strumenti di pianificazione territoriale, in particolare i PTCP, si sono limitati ad “assumere” queste decisioni esterne, senza possibilità di governare efficacemente il processo. Si ha la sensazione che questi “grandi progetti” non abbiano saputo dialogare con il territorio, integrarsi realmente con le logiche di sviluppo, lavorando come “macchine funzionali” autonome, in grado al più di generare, via pratiche negoziali, compensazioni territoriali, anzitutto di carattere ambientale e monetario.

I “grandi progetti” possono invece rappresentare una straordinaria possibilità di identificarsi come veri e propri “progetti territoriali”, che, a partire da un “oggetto” specifico, sia esso una grande infrastruttura piuttosto che una funzione di rilevanza sovracomunale, possano costituire occasione per riconfigurare nel complesso un più ampio campo territoriale, ridefinendone gli equilibri.

In questo quadro, i piani d’area, opportunamente corretti rispetto alla disciplina prevista dalla L.R. 12/05, potrebbero rivelarsi un utile strumento da attivarsi, in approfondimento/integrazione del Piano Territoriale Metropolitano e in superamento dei PGT per gli ambiti interessati, in presenza di progetti dalla forte rilevanza territoriale.

La loro “forza” ovvero la prerogativa di costituire aggiornamento/adeguamento con efficacia prevalente di entrambi gli strumenti di pianificazione, nonché della pianificazione di settore, richiede necessariamente l’attivazione di forme di co-pianificazione con i Comuni e gli altri Enti interessati, nonché l’individuazione di efficaci modalità di coinvolgimento dei portatori di interessi e delle comunità locali nei processi decisionali.

Declinando in termini operativi le funzioni, oggetto di piani, progetti e politiche territoriali, attribuite dalla L. 56/2014 alla Città metropolitana, si possono individuare cinque ambiti di intervento.

1. Governo delle grandi funzioni di rango metropolitano e delle invarianti territoriali. La Città metropolitana potrebbe esercitare poteri previsivi con efficacia prevalente su tematiche di rilevanza metropolitana riguardanti: grandi funzioni urbane di interesse pubblico, grandi strutture commerciali e terziarie, grandi aree produttive e logistiche, assetto infrastrutturale e sistemi di mobilità, confermando inoltre gli attuali poteri provinciali in tema di tutela dei beni paesistici e ambientali, di individuazione degli ambiti agricoli strategici e – più in generale – delle maggiori invarianti territoriali.

2. Rigenerazione urbana e consumo di suolo. La Città metropolitana è chiamata ad affrontare il tema del consumo di suolo con una visione che superi la dimensione quantitativa e consideri nuovi elementi, di natura fiscale, funzionali a rendere più convenienti le trasformazioni del tessuto già edificato rispetto al suolo libero, accostandoli a valutazioni di tipo qualitativo dei suoli, attraverso i quali stabilire ponderate limitazioni al loro consumo. Ancora, si potrebbero introdurre criteri connessi ai livelli di accessibilità, in particolare con il trasporto pubblico.

3. Perequazione, compensazione, incentivazione e fiscalità. Spetta inoltre alla Città metropolitana impostare un modello di programmazione e gestione che dia la possibilità di prevedere forme di perequazione, compensazione, incentivazione territoriale tra i Comuni, in particolare nei casi di realizzazione di insediamenti e servizi di livello metropolitano, prevedendo idonei strumenti di fiscalità intercomunale.

4. Edilizia sociale. Alla Città metropolitana compete l’analisi e la valutazione della domanda abitativa, insieme alla messa a punto di strumenti, sia di programmazione che attuativi, in grado di superare l’attuale frammentazione delle politiche d’intervento comunali.

5. Sistemi informativi territoriali. La Città metropolitana avrà tra le sue funzioni fondamentali la promozione e il coordinamento dei sistemi di informatizzazione e digitalizzazione in ambito metropolitano. In questa prospettiva, come peraltro avviene in tutte le metropoli europee, potrebbe rivelarsi particolarmente utile disporre di agenzie pubbliche specializzate, in grado di assicurare supporto alla gestione di banche dati e di sistemi informativi territoriali finalizzate a fornire conoscenze e interpretazioni aggiornate dei fenomeni territoriali metropolitani.

Infine, la nascita della Città metropolitana, comportando una riorganizzazione delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali, richiede un corrispondente lavoro di adeguamento della normativa di riferimento, sia nella nominazione degli strumenti sia nei loro contenuti. In particolare, sarà necessario intervenire sulla L.R. 12/2005, prevedendo specifiche disposizioni per la Città metropolitana e, “a cascata”, aggiustamenti sull’ordinamento relativo agli altri livelli istituzionali.

Sarebbe poi auspicabile, all’interno della revisione normativa, una valutazione rispetto alle relazioni tra la pianificazione generale e quella di settore, che richiede un’attività di coordinamento e di razionalizzazione, nell’ottica di una complessiva semplificazione che affronti anche il tema della strumentazione specifica (chiarezza nelle definizioni delle procedure, delle competenze e delle responsabilità, allo scopo di dare certezza ai percorsi di pianificazione).

Franco Sacchi – direttore Centro Studi PIM

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