2 aprile 2014

CONSUMO DI SUOLO: SERVE UNA STRATEGIA METROPOLITANA

Nel 1973 il noto etologo Konrad Lorenz incluse in un suo pamphlet, quale peccato capitale della nostra civiltà, la “devastazione dello spazio vitale”. Se osserviamo quanto è stato fatto in Italia nell’arco delle ultime tre generazioni, in termini di utilizzo e trasformazione degli spazi aperti, non possiamo che provare un senso di sgomento di fronte alle inusitate e drammatiche dimensioni raggiunte dal fenomeno dell’urbanizzazione diffusa. Ciò che in particolare colpisce è la rapidità e l’intensità con cui è avvenuto questo processo anche nei territori lombardi, dove l’urbanizzazione dei suoli agricoli, sovente stimolata da quella che Calvino, in un suo celebre racconto, definiva “febbre del cemento”, ha comportato la creazione di distese di capannoni, palazzine, villette, centri commerciali, parcheggi e strade. Questi materiali rappresentano i frammenti di quella “grande città infinita” che è entrata a pieno titolo entro la nostra vita quotidiana e che dà forma a un paesaggio tracotante ed eterogeneo, eppure di modesta qualità, ottenuto a caro prezzo.

Storicamente, nel contesto europeo, il fenomeno dilagante della città e del consumo di suolo è stato causato dal venir meno di alcune caratteristiche tipiche delle principali città del passato, quali ad esempio la compattezza e la densità, che, progressivamente, hanno lasciato il passo alla rarefazione delle diverse funzioni urbane entro territori sempre più estesi.

Ad aver reso possibile, nel giro di qualche decennio, l’affermarsi di questo modello territoriale anche nel nostro Paese sono stati senza dubbio alcuni progressi tecnici (rivoluzione tecnologica e informatica) che hanno fatto da sfondo a cambiamenti sociali (dal mutare delle scelte abitative a una nuova concezione del concetto di libertà individuale), a trasformazioni del mercato economico e a una stagione di politiche urbanistiche improntate alla flessibilità, all’incoraggiamento del mercato immobiliare e a un più generico laissez faire normativo, in Lombardia particolarmente evidente a partire dall’approvazione della Legge Regionale n. 12/2005.

Dal 2005, inoltre, con l’approvazione della legge finanziaria da parte del governo Berlusconi, le entrate derivanti dalla riscossione degli oneri di urbanizzazione, e quindi dall’attività edilizia in generale, hanno iniziato a finanziare la spesa corrente delle amministrazioni comunali, diventandone progressivamente la principale fonte di sostentamento. Tale operazione ha comportato l’aumento della previsione di nuove aree di espansione per poter ampliare la base imponibile. In questo modo i Comuni sono stati incentivati ad attuare politiche di espansione insediativa che, al di là delle reali esigenze locali e ricorrendo sistematicamente a procedure eccezionali o di deroga, consentissero loro di assicurare il funzionamento e l’erogazione di molti servizi ai cittadini.

L’insieme di queste tendenze ha portato molte Amministrazioni Comunali che, nell’ordinamento italiano e in particolare in quello lombardo, detengono le maggiori competenze urbanistiche, a intraprendere pratiche fatte di piccole aggiunte e interventi diffusi, affermando una logica improntata sempre più al breve periodo piuttosto che a una lettura più lungimirante delle trasformazioni.

Il tema del consumo di suolo è già stato affrontato in ambito europeo con approcci differenti. In Germania, ad esempio, a partire dagli anni Ottanta, il governo ha introdotto criteri di valutazione e monitoraggio del fenomeno, per approvare, nel 1998, un ambizioso programma di politica ambientale che intendeva disgiungere in modo duraturo lo sviluppo economico dall’occupazione di suolo e poneva, per la prima volta, un obiettivo quantitativo di riduzione dell’occupazione di suolo. Il programma, proposto dall’allora Ministro per l’Ambiente Angela Merkel, ha fissato la soglia di consumo massimo di 30 ettari al giorno, (contro una tendenza pari a 129 ha/giorno nel 2000), da attuare entro il 2020, quale tappa intermedia per poi raggiungere la crescita zero entro il 2050.

Questo tema è stato poi affrontato anche a livello dei singoli Länder, che hanno introdotto misure per il suo contenimento attraverso politiche di defiscalizzazione degli interventi di rigenerazione urbana e di compensazione ecologica preventiva per le nuove espansioni. In Baviera, ad esempio, nel 2003 è stato sottoscritto un accordo (noto come “patto per il risparmio delle aree”) fra governo regionale, comuni e associazioni con l’obiettivo di diminuire la quantità di aree da urbanizzare ogni anno, obiettivo inserito anche nel programma di sviluppo regionale.

Nonostante l’obiettivo sia ancora lontano dall’essere raggiunto, il caso tedesco rappresenta un importante esempio di come, per contrastare il consumo di suolo, sia necessaria l’elaborazione di strumenti di diversa natura: giuridica, pianificatoria, economica, fiscale, da attuare però ad una scala territoriale vasta.

Anche nel nostro Paese serve una stagione di politiche innovative, che sappiano rimettere in discussione le modalità con cui si è gestito il territorio negli ultimi anni, che assumano un approccio multilivello, da attuare attraverso strategie che prevedano il coinvolgimento di tutti gli ambiti amministrativi (dal Comune alla Regione), e multitematico, in grado di integrare strumenti di natura diversa (fiscale, normativa, incentivante).

I dati pubblicati dalla Direzione Generale Territorio e Urbanistica di Regione Lombardia sulle previsioni di espansioni contenute nei Piani di Governo del Territorio riportano in primo piano la tematica del consumo di suolo che molti consideravano superata a causa della recessione economica in corso. Secondo i numeri ufficiali, la sommatoria delle previsioni edificatorie contenute nei Piani di Governo del territorio di 1.126 Comuni lombardi prevede, nei prossimi anni, l’edificazione di 414.193.400 metri quadrati, un’area pari alla superficie della provincia di Monza e Brianza, più del doppio dell’intero comune di Milano.

I numeri indicano quanto sull’uso (e sul consumo) di suolo sia necessario e urgente un’autentica frattura e un cambiamento di ordine prima di tutto culturale e poi normativo, in grado di orientare il governo del territorio verso pratiche maggiormente sostenibili.

A livello nazionale l’approvazione del Disegno di Legge “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”, avvenuta lo scorso dicembre, ha rappresentato un primo passo importante per orientare una nuova stagione di politiche del territorio. Seppure la nuova legge abbia un approccio fortemente quantitativo, che non risulta il più efficace per arginare un fenomeno così complesso come il consumo di suolo, certamente ha avuto il merito di portare la discussione all’ordine del giorno in molti contesti disciplinari, accademici e normativi. In Regione Lombardia, ad esempio, sono in discussione alcune proposte di legge, presentate dai diversi schieramenti politici.

In questo senso anche l’istituzione della città metropolitana di Milano rappresenta un’importante opportunità per poter affrontare a una scala territoriale finalmente adeguata il tema del consumo di suolo. Infatti il nuovo ente avrà competenze di area vasta più forti, che consentiranno di governare il territorio in modo maggiormente efficiente associando a funzioni di coordinamento anche una visione strategica in grado di indirizzare le scelte dei piani locali. Soltanto in un’ottica metropolitana si potrà, infatti, tentare di elaborare politiche integrate, che sappiano finalmente superare la tradizionale frammentazione amministrativa (e territoriale) lombarda.

Ricordando le parole di un famoso studioso di città, Leonardo Benevolo, che già negli anni Sessanta denunciava come l’urbanistica moderna fosse giunta solo tardivamente a porre rimedio a problematiche urbane già consolidate, noi riteniamo che l’istituzione della città metropolitana possa contribuire a superare anche questo “peccato originale” dell’urbanistica contemporanea, guidando il processo per la costruzione di un nuovo modello di governance che consentirà l’elaborazione di piani e politiche territoriali che abbiano come obiettivo la tutela e la valorizzazione del suolo.

Serena Righini e Emanuele Garda

n.b – Le presenti note nascono a seguito di un seminario intitolato “Il suolo cancellato” che il 17 marzo 2014 si è tenuto presso l’Università degli Studi di Milano (nel corso di Urbanistica del professor Emanuele Garda) al quale hanno partecipato in qualità di relatori Mario Petitto, Tiziano Cattaneo, Silvia Ronchi, Jacopo Scandella, Serena Righini e Marco Cappelletti.