15 maggio 2012

PISAPIA SI STA (PRE)OCCUPANDO DELL’URBANISTICA?


Lo strumento perequativo contenuto nella bozza del nuovo PGT attualmente in discussione al Consiglio Comunale conferma totalmente la struttura giuridica e le caratteristiche di quanto proposto nel PGT della Giunta Moratti / Masseroli. Su di esso sono già state avanzate forti perplessità da Alberto Roccella e da Roberto Camagni. Secondo Alberto Roccella, la “perequazione sconfinata” avrebbe limitata coerenza giuridica e debole base normativa, godrebbe di iniqui vantaggi fiscali, attribuirebbe diritti edificatori a titolo definitivo riacquistabili quindi soltanto a titolo oneroso per la collettività (Pgt, perequazione e borsa dei diritti edificatori, ArcipelagoMilano, aprile 2012); secondo Roberto Camagni introdurrebbe una nuova fattispecie di esiti speculativi basati su un incremento di rendita differenziale di cui godrebbe un diritto edificatorio generato su un’area periferica trasferibile senza limitazioni in un’area centrale (Pgt: un uso improprio della perequazione, ArcipelagoMilano giugno 2011) Voglio qui aggiungere alcune riflessioni, che rafforzano queste perplessità, partendo da una domanda: esistono esperienze simili in ambito internazionale? Sulla base di una mia ricerca comparativa, posso affermare che in nessun paese o contesto locale, neppure là dove il Transfer of Development Rights (TDR) è stato inventato e sperimentato da tempo, e cioè negli Stati Uniti, se ne trova traccia.

E, naturalmente, la seconda domanda che mi pongo e pongo al sindaco Pisapia è: perché proprio a Milano insistere nello sperimentare questa sedicente “innovazione”? Perché, soprattutto, per iniziativa di una Giunta di sinistra che si è insediata dopo venti anni di potere berlusconiano in cui la logica del mercato ha prevalso sulla logica del piano?

Il trasferimento dei diritti edificatori nel paese che l’ha inventato: gli Stati Uniti.

Se una comunità persegue il principio incontrollato e condiviso di uno spreco senza limiti e di distruzione di risorse naturali – il suolo, la fertilità, l’energia idraulica, le foreste, gli animali selvaggi, la flora e la fauna – che per diritto appartengono tanto alle generazioni future quanto alla generazione presente, ciò dimostra che la generazione presente non è capace di autocontrollo, che non è ancora pronta a godere del privilegio elevato e responsabile di far propria una regola che dovrebbe scaturire dal popolo e per il popolo” (Theodore Roosevelt, 1916). Spesso, negli scritti americani sul TDR troviamo citata questa frase lungimirante del presidente americano grande sostenitore del movimento dei Parchi Nazionali, che precede di settanta anni la arcinota definizione di sviluppo sostenibile contenuta nel Rapporto Bruntland.

Ed è stato proprio per contrastare lo sprawl insediativo, l’abnorme e incessante dilatazione del suburbio nordamericano, che il TDR è stato sperimentato nel corso del tempo e in un numero crescente di Stati e di amministrazioni locali degli USA. Inaugurato a New York nel 1968 per tutelare gli edifici storici del centro (e incorporato nella “New York’s Landmarks Preservation“), verrà applicato estesamente, dagli anni ’80 in poi, soprattutto per garantire tutela perenne alle aree agricole suburbane minacciate dal proliferare di quartieri a bassa densità, autostrade e grandi centri commerciali.

Il meccanismo del TDR è noto: per preservare il territorio agricolo e tutelare le risorse di paesaggio, si trasferiscono i diritti edificatori che ogni suolo di proprietà privata incorpora negli USA in altre aree già destinate dallo zoning locale a funzione residenziale / commerciale / produttiva: acquistando diritti edificatori dalle “sending zone” (SZ) e trasferendoli nelle “receiving zone” (RZ), il developer otterrà un surplus di edificabilità (downzoning), mentre il proprietario del suolo agricolo vedrà per sempre congelato il diritto a trasformare la sua proprietà.

Come già sottolineato, il TDR è stato utilizzato negli USA anche con un secondo obiettivo: tutelare gli edifici storici dei downtown, consentendo che diritti edificatori garantiti in una porzione centrale del tessuto urbano (FAR: Floor Air Ratio) non vengano dal proprietario esercitati demolendo o elevando gli edifici stessi, ma trasferendo la capacità edificatoria in isolati, per lo più prossimi, che gli garantiscano comunque il vantaggio economico atteso.

Il TDR si affida dunque a meccanismi di mercato per rendere più flessibile il rigido piano di destinazione d’uso dei suoli che da un lato inonda di case e casette unifamiliari il territorio agricolo suburbano e, dall’altro, rischia di omologare il tessuto edilizio dei distretti più centrali cancellando le testimonianze architettoniche del passato.

Ma a quali condizioni si realizza il TDR? Poiché occorre una precisa identificazione delle aree di origine e delle aree di atterraggio, il TDR opera in un quadro di regole molto preciso e cogente: non sostituisce il mercato al piano poiché, lungi dall’annullare lo zoning, richiede anche l’elaborazione di un comprehensive plan (un piano generale relativo a tutta la città che deve integrare gli aspetti economici, sociali, ambientali e trasportistici) molto più coerente e proiettato al futuro di quanto normalmente avviene nelle routine tecnico-amministrative locali. Obbliga dunque le amministrazioni a guardare avanti, tenendo in piena considerazione i futuri bisogni e cambiamenti della comunità; e richiede una precisa identificazione nei piani locali delle aree che si intende sottoporre a tutela perenne e delle are adatte alla densificazione.

Richiede infine la presenza nell’amministrazione di competenze sofisticate, per elaborare analisi scenariali sul mercato immobiliare e per effettuare una valutazione finanziaria del valore delle singole aree al fine di determinare la corretta compensazione dei diritti maturati dalle SZ, da corrispondere da parte dei developer delle RZ.

Può essere utile per la comunità locale istituire una Banca dei Crediti (TDR Credit Bank) dove i diritti edificatori possano essere temporaneamente depositati in attesa che siano acquistati dai developer. E in tale banca possono essere depositati anche i diritti edificatori acquistati dai governi locali per tutelare aree di alto pregio ambientale. Ma soltanto con una precisa definizione del valore dei “crediti” scambiati, implicita nella loro connotazione di origine e di destinazione, la Banca può funzionare come una cassetta di sicurezza di beni preziosi e come un mercato “regolato” di questi beni. Cosa che non si verificherebbe in una Borsa dei diritti alla milanese in cui si scambierebbe un unico astratto metro cubo edificabile, soggetto a facilissime e prevedibili manovre speculative.

Si può dunque affermare che il TDR americano si è sviluppato sotto il controllo stretto dell’amministrazione locale, assumendo un connotato “regolativo” che può facilitare una più virtuosa destinazione degli usi del suolo. Oggi, nelle grandi città con amministrazioni locali lungimiranti, il TDR viene utilizzato come strumento di Smart Growth (la locuzione americana di sviluppo urbano sostenibile): quartieri a dimensione del pedone, diversificazione funzionale locale, potenziamento dell’offerta abitativa per i cittadini meno agiati, accessibilità con il trasporto pubblico.

Infine, e questo aspetto è da considerarsi cruciale, il TDR deve sempre essere legittimato da processi partecipativi. Soprattutto nelle aree di atterraggio, i cittadini non solo devono essere informati in merito all’incremento del carico insediativo e ai suoi possibili effetti, ma anche in merito al mix funzionale e alle tipologie di intervento progettuale. I cittadini possono chiedere la modifica o addirittura la soppressione del progetto di intensificazione.

A puro titolo di esempio cito alcuni casi di successo, che corrispondono alle principali tipologie di applicazione del TDR:

– una buona pratica pionieristica: si tratta della Grand Central Station di New York dove, nei tardi anni ’60, per impedire che la proprietà usufruisse del diritto di sviluppo in altezza che le veniva accordato dallo zoning (una addizione di 53 piani che avrebbe compromesso irreversibilmente un importante landmark), la amministrazione locale decide di trasferire gli “height development right” (i diritti di sviluppo in altezza) in una area adiacente;

– una buona pratica recente: si tratta del Comprehensive Downtown Restoration Plan iniziato a Seattle nel 1985 con gli obiettivi di tutelare le abitazioni per la popolazione a basso livello di reddito, gli edifici storici e quelli dedicati alla cultura e all’arte; e promuovere un addensamento compatibile con il tessuto preesistente in alcuni distretti specifici. Il modello di TDR sperimentato è complesso: in alcuni distretti molto vivibili e turistici (i frequentatissimi Harbourfront e Pike Market Mixed Zone) non è consentito individuare SZ; nel downtown commerciale il TDR può avvenire soltanto fra edifici appartenenti allo stesso isolato urbano, con un rigido controllo sulla qualità estetica e la diversificazione del mix funzionale; in altri distretti centrali, è utilizzato più estesamente, ma con il criterio di trasferire diritti da zone con importanti istituzioni amministrative, storiche e culturali a zone prevalentemente destinate a uffici. Accanto alla definizione di una densità di base (generalmente inferiore a quella prevista dallo zoning), l’amministrazione ha introdotto due tipi di incentivi economici: use incentive per i developer che realizzano edilizia per i gruppi a basso reddito e servizi locali, e design incentive per i developer che realizzano aree pedonali, piste ciclabili, spazi pubblici al piano terra, tetti verdi, spazi espositivi;

– infine, nella tutela perenne delle aree agricole, possiamo citare, fra le esperienze di successo, quella della Montgomery County nel Maryland e di Pinelands nel New Jersey per le vaste superfici sottoposte a tutela perenne.

A oggi, più di venti Stati hanno introdotto il TDR. Buon ultimo lo Stato dell’Oregon, noto per l’eccellenza della sua legislazione urbanistica (1). Sette stati hanno specifici statuti TDR dedicati a proteggere esclusivamente il territorio agricolo.

Nel prossimo numero di ArcipelagoMilano continua la disamina del TDR in alcuni paesi europei.

 

Maria Cristina Gibelli

 

 

(1) Nel 2009 lo Stato dell’Oregon ha approvato il Senate Bill 763 che autorizza i governi locali a sperimentare il TDR e ha approvato l’House Bill 2228 che autorizza la Land Conservation and Development Commission (il “ministero” statale che ha competenza in materia di pianificazione urbanistica, territoriale e ambientale) a selezionare tre progetti pilota di TDR dedicati alla tutela delle aree forestali. Nel caso dei progetti pilota, che rappresentano la buona pratica da imitare da parte dei governi locali, i criteri di realizzazione del TDR sono molto cogenti: le SA vengono identificate dall’Oregon Department of Geology and Minerals; preliminare alla approvazione delle SA e RA è il benestare della Contea; la eleggibilità di una RA e il progetto di densificazione sono sottoposti al parere di un comitato di peer review composto da valutatori, giuristi, rappresentanti della LCDC e della amministrazione locale coinvolta; infine la scelta di una RA deve essere legittimata da processi comunicativi e partecipativi.

 

Una versione più estesa di questo articolo è stata pubblicata su www.eddyburg.it il 6 maggio 2012




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