26 luglio 2011
La nuova Amministrazione di Milano ha oramai deciso cosa fare del PGT e ha optato per l’ipotesi di ripartire dalle osservazioni. Condividiamo questa strada e già diversi articoli pubblicati su Arcipelagomilano hanno abbondantemente spiegato perché paiono poco convincenti, sia l’ipotesi di azzerare in toto il PGT, adozione compresa, sia quella di renderlo operativo e di avviare una comunque lunga e complessa “revisione critica”.
Anche l’idea di ripartire dalle osservazioni presenta però delle controindicazioni sulle quali vale la pena soffermarsi. Il primo dubbio è di tipo normativo-procedurale. Il comma 7 dell’art. 13 della legge regionale n. 12/2005 fissa un limite temporale massimo per l’approvazione dei PGT che nel testo normativo sembra avere valore vincolante e perentorio, e non solo ordinatorio, giacché, secondo il dispositivo della legge, il suo superamento produce, letteralmente, la “inefficacia degli atti assunti”. Facciamo notare che in dottrina i termini perentori si distinguono da quelli ordinatori quando il loro superamento comporta una “sanzione” che, nel nostro caso, appunto, è l’inefficacia degli atti assunti. Questa rigidità procedurale ha lo scopo di evitare le lungaggini e le estenuanti contrattazioni che con frequenza accompagnavano la gestione delle osservazioni, cioè di rendere più trasparente, efficiente e certa l’azione amministrativa.
Con una capriola interpretativa degna di nota, il Tar Lombardia – Milano, II sezione (sentenza n. 7508 del 2010) ha qualificato come ordinatorio il termine fissato dall’art.13 comma 7, quasi si trattasse di un mero sollecito. E l’ha fatto non ritenendo possibile una lettura letterale della norma, che sarebbe risultata, secondo il Tar, in contrasto con i principi costituzionali che governano l’attività amministrativa (in primis, l’art. 97 e il principio di buon andamento) e avrebbe generato effetti contrari a quelli dichiarati dalla stessa legge 12. La sentenza ha inoltre sollevato il dubbio che l’obbligo del comune sia quello, sostanziale, di esaminare e controdedurre le osservazioni, e non quello, formale, di farlo entro un certo termine.
Le argomentazioni del Tar sono in parte condivisibili perché hanno riguardato un caso, il Comune di Uboldo, in cui il PGT è stato approvato due giorni dopo il termine prefissato dalla legge 12. Ma che la stessa motivazione possa essere utilizzata, come è probabile avvenga nel caso di Milano, quando il termine è spirato da molto tempo, è però tutto da vedere. Anche perché se le argomentazioni del Tar dovessero trovare un’applicazione generale verrebbero fatti salvi i principi costituzionali ma si ritornerebbe alla situazione ante legge regionale n. 12/2005, che non assicurava nessuna certezza sull’approvazione dello strumento urbanistico, con una lesione di non poco conto dei diritti dei cittadini, che, in concreto, non sono solo quelli di ottenere una risposta alle osservazioni, ma anche quelli di averla in tempi ragionevoli. Il Tribunale amministrativo non sembra poi aver debitamente considerato che il termine perentorio per l’approvazione definitiva dei piani è motivato anche dal fatto che nel PGT le fasi di ascolto e interlocuzione con i cittadini si sono moltiplicate riducendo di molto l’importanza delle osservazioni.
Il secondo dubbio che la strategia della nuova Amministrazione solleva è di sostanza. L’istituto delle osservazioni ha sempre avuto una limitazione, come una sorta di tara congenita, che consiste nell’impossibilità di modificare radicalmente l’impostazione del piano adottato. Per quali motivi? Perché se a seguito dell’accoglimento di un’osservazione varia l’impostazione iniziale del progetto si genera una disparità fra il cittadino che ha presentato l’osservazione e quello che ne subisce gli esiti senza poter a sua volta controbattere. Ciò significa che un’Amministrazione subentrante non può apportare modifiche sostanziali al piano, patendo una sorta di “sovranità limitata”? No, ovviamente. Significa solamente che quando l’Amministrazione apporta delle variazioni incisive deve adottare di nuovo il piano e permettere così a tutti di esercitare il diritto di osservare la nuova disciplina.
Che cosa deve essere considerata modifica radicale o sostanziale o incisiva? Il terreno è ovviamente scivoloso. Le disposizioni generali, più facilmente, come ad esempio una modifica degli indici di zona o dei criteri perequativi, ma anche vicende puntuali che ledono i diritti di soggetti terzi.
Stiamo parlando di sofismi? Mica tanto, e per ragioni di sostanza. Alcuni comuni fanno un uso smodato delle cosiddette “osservazioni di ufficio”, cioè delle osservazioni presentate da coloro che hanno redatto o contribuito a redigere il PGT. Attraverso il ricorso a osservazioni “pilotate” queste Amministrazioni consegnano ai cittadini un piano molto diverso da quello oggetto di osservazione e ne svuotano il significato. Il PGT del Comune di Buccinasco è stato annullato (Tar Lombardia, Milano, II sez. n. 4671 del 2009) perché in sede di approvazione, e per effetto dell’accoglimento di osservazioni, un meccanismo perequativo obbligatorio era diventato facoltativo. Il Tar ha così confermato un orientamento della giurisprudenza secondo il quale in sede di approvazione definitiva del PGT non è legittima “una profonda modificazione dei criteri posti a base del piano”.
Il problema, dunque, non è tanto quello di verificare se, nel caso di Milano, vi sono delle osservazioni che toccano temi cruciali che permettano di modificare il PGT nel senso voluto, come si chiede ad esempio Praderio, quanto piuttosto quello che non possono essere modificati aspetti cruciali del PGT attraverso le controdeduzioni. Insomma, da una parte le incertezze sulle procedure e sulla natura perentoria o ordinatoria dei termini indicati dalla legge regionale n. 12/2005, dall’altra i limiti dell’istituto delle osservazioni e l’impossibilità di apportare modifiche sostanziali al PGT adottato, fanno pensare che chi prevede una pioggia di ricorsi non abbiano del tutto torto. E poi sarebbe curioso, che dopo avere accusato con ragione l’Amministrazione Moratti di aver compresso le quasi 5.000 osservazioni in poche e striminzite votazioni dell’aula, si scegliesse una strada che in quanto a correttezza dei rapporti con i cittadini è perlomeno scivolosa. Detto in altri termini, il rischio è che non si riesca a rispondere alle osservazioni generali e riguardanti gli aspetti sostanziali del PGT, dovendosi invece accontentare di trattare i casi particolari, certo importanti, ma a loro volta da modificare nei limiti imposti dal piano Moratti. Sempre che alla fine non si voglia arrivare a una nuova adozione di tutto il PGT, il che potrebbe anche essere possibile.
Mauro Cavicchini e Edoardo Marini
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